Welche Konsequenzen hat das Gesetz für Menschen mit körperlichen Behinderungen?

Verantwortliche Forscherin: Viviane Pires Ribeiro

Titel des Beitrags: Folgen des Kündigungsschutzes? Der Fall des Americans with Disabilities Act

Autoren: Daron Acemoglu und Joshua D. Angrist

Interventionsort: Vereinigte Staaten von Amerika

Probengröße: Nicht angegeben

Großes Thema: Arbeitsmarkt

Variable von Hauptinteresse: Behinderter Arbeitnehmer

Art der Intervention: Analyse der Auswirkungen des Americans with Disabilities Act

Methodik: Theoretische und empirische Analyse

Der Americans with Physical Disabilities Act verlangt von Arbeitgebern, Arbeitnehmern mit Behinderungen entgegenzukommen, und verbietet die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen bei Einstellung, Entlassung und Bezahlung. Befürworter dieses Gesetzes glauben, dass es den Arbeitsmarkt integrativer machen wird, ohne die Arbeitgeberkosten wesentlich zu erhöhen oder die Beschäftigung zu reduzieren. Im Gegensatz dazu weisen einige Gesellschaftskritiker auf mögliche negative Auswirkungen auf die Beschäftigung hin. In dieser intensiven Debatte versuchen Acemoglu und Angrist (2001) herauszufinden, ob ein solches Gesetz tatsächlich die wirtschaftlichen Bedingungen für Arbeitnehmer mit körperlichen Behinderungen verbessert.

Bewertungskontext

Das Bundesgesetz mit dem Namen „Americans with Physical Disabilities Act“ (oder genauer: Americans with Disabilities Act – ADA) wurde im Juli 1990 erlassen und trat im Juli 1992 in Kraft. Zuvor gab es kein Bundesgesetz, das sich mit der Beschäftigung befasste und Löhne von Arbeitnehmern mit Behinderungen im privaten Sektor. Titel I des ADA deckte zunächst alle Arbeitgeber mit mindestens 25 Arbeitnehmern ab. Im Jahr 1994 wurde der Versicherungsschutz auf Arbeitgeber mit 15 oder mehr Arbeitnehmern ausgeweitet. Titel I verlangt von Arbeitgebern, „angemessene Vorkehrungen“ für ihre Arbeitnehmer mit Behinderungen bereitzustellen. Beispiele hierfür sind die Gewährung des Zugangs für Rollstuhlfahrer, der Kauf spezieller Ausrüstung für Mitarbeiter mit Behinderungen und die Umstrukturierung von Arbeitsplätzen, um Mitarbeitern mit Behinderungen die Möglichkeit zu geben, Teilzeit oder von zu Hause aus zu arbeiten. Titel I verbietet auch die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf Löhne, Einstellungen, Entlassungen und Beförderungen. Beispielsweise muss ein Arbeitnehmer mit einer Behinderung für die gleiche Arbeit den gleichen Lohn erhalten wie ein Arbeitnehmer ohne Behinderung, und Unternehmen können die Behinderung bei Einstellungs- und Entlassungsentscheidungen nicht berücksichtigen.

Befürworter des ADA glauben, dass das Gesetz Unternehmen dazu veranlassen wird, die notwendigen Investitionen und Änderungen vorzunehmen, um Arbeitnehmer mit Behinderungen zu beschäftigen und ungerechtfertigte Diskriminierung zu reduzieren. In den letzten Jahren wurde das Interesse an der Leistungsfähigkeit behinderter Menschen auf dem Arbeitsmarkt auch dadurch verstärkt, dass die Zahl der Empfänger einer Berufsunfähigkeitsversicherung reduziert werden sollte. Andererseits weisen Kritiker des ADA darauf hin, dass die Anpassung des Arbeitsplatzes an Menschen mit Behinderungen kostspielig sein kann und dass Unterbringungskosten und ADA-bezogene Rechtsstreitigkeiten erhebliche negative Auswirkungen auf die Beschäftigung haben können.

Interventionsdetails

Die von Acemoglu und Angrist (2001) durchgeführte Studie versuchte festzustellen, ob der Americans with Physical Disabilities Act tatsächlich die wirtschaftlichen Bedingungen für Behinderte verbesserte. Obwohl Fälle angemessener Unterbringung in den Medien größere Aufmerksamkeit erregt haben, beziehen sich die meisten ADA-Anklagen auf eine unrechtmäßige Kündigung. Daher ist es möglich, dass das ADA als eine Form des Beschäftigungsschutzes fungiert, ähnlich wie die europäischen Kündigungskosten.

Der theoretische Teil des Artikels verwendet ein Standard-Wettbewerbsmodell, um den Unterschied zwischen Unterbringungskosten und den Kosten für Entlassungen und Einstellungen aufgrund drohender Klagen hervorzuheben. Obwohl die Bereitstellung angemessener Unterkünfte durch die ADA einen Anreiz schafft, weniger Arbeitnehmer mit Behinderungen zu beschäftigen, erschwert die Einführung von Einstellungs- und Entlassungskosten die Analyse. Wenn die Gefahr eines Rechtsstreits im Zusammenhang mit dem ADA die Arbeitgeber dazu ermutigt, mehr Menschen mit Behinderungen einzustellen, und wenn die Zahl der Arbeitgeber nicht sehr auf Gewinne oder Kosten reagiert, kann das ADA die Beschäftigung von Arbeitnehmern mit Behinderungen erhöhen, wie die ADA-Befürworter gehofft hatten. Da sich die meisten Vorwürfe jedoch auf ungerechtfertigte Kündigungen und die hohen Kosten für eine angemessene Unterbringung beziehen, wird die ADA wahrscheinlich die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen reduzieren.

Die empirische Analyse untersucht Beschäftigung und Löhne von Arbeitnehmern mit und ohne Behinderungen anhand von Daten aus der Current Population Survey (CPS) vom März 1988–97. Die Stichprobe beschränkt sich auf Personen im Alter von 21 bis 58 Jahren, da diese Gruppe einen starken Bezug zur Erwerbsbevölkerung hat. Diese Daten sind für die Zwecke der Studie nützlich, da der CPS-Einkommenszusatz Arbeitnehmer mit Behinderungen identifiziert und der März-CPS Informationen zur Unternehmensgröße enthält. Darüber hinaus wurden auch Daten der Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) zu Diskriminierungsvorwürfen nach Bundesstaaten verwendet, um Veränderungen der Arbeitsmarktvariablen mit der Häufigkeit von ADA-bezogenen Inkassoaktivitäten in Verbindung zu bringen.

Einzelheiten zur Methodik

Die theoretischen Konsequenzen des ADA wurden anhand eines Standardwettbewerbsmodells mit zwei Arten von Arbeitnehmern, nichtbehinderten und behinderten Arbeitnehmern, untersucht. Somit unterscheidet sich die Analyse in zweierlei Hinsicht von früheren Analysen. Zunächst entwickeln die Autoren das Argument formal und zeigen mögliche allgemeine Gleichgewichtswechselwirkungen auf. Zweitens zeigen sie, dass das ADA die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen erhöhen könnte, weil es diese Einstellung implizit subventioniert.

Die Auswirkungen des ADA auf das Beschäftigungsniveau wurden anhand von Daten zu den im Kalenderjahr vor dem CPS geleisteten Arbeitswochen bewertet. Das Lohnmaß ist der durchschnittliche Wochenlohn, der auf der Grundlage der jährlichen Zusatzverdienstdaten berechnet wird. Obwohl das CPS 1994 von Papierfragebögen auf computergestützte Interviews umgestellt wurde und zu diesem Zeitpunkt auch die wichtigsten Fragen zum Erwerbsstatus überarbeitet wurden, änderte sich der Inhalt des Einkommenszuschlags nicht.  

Die Einkommenszuschlagsvariablen beziehen sich auf das vorangegangene Kalenderjahr, daher verfügt die Stichprobe über Daten zu Arbeitswochen und Löhnen von 1987 bis 1996. Die CPS-Frage zum Invaliditätsstatus scheint sich auf den Status der Befragten zum Zeitpunkt der Umfrage zu beziehen, dient jedoch tatsächlich als erste Frage, die den zusätzlichen Fragen zum Erwerbsunfähigkeitszuschuss aus dem Vorjahr vorausgeht.

Ergebnisse

Obwohl das ADA darauf abzielt, die Beschäftigung von Behinderten zu erhöhen, sind die theoretischen Nettoeffekte nicht eindeutig. Für Männer jeden erwerbsfähigen Alters und Frauen unter 40 zeigen die Daten der aktuellen Bevölkerungsumfrage einen starken Rückgang der Beschäftigung von Arbeitnehmern mit Behinderungen nach Inkrafttreten des ADA. Obwohl gleichzeitig die Zahl der Menschen mit Behinderungen, die Behindertentransfers erhalten, gestiegen ist, scheint der Rückgang der Behindertenbeschäftigung nicht allein durch erhöhte Transfers erklärt zu werden, sodass die ADA als wahrscheinliche Ursache zurückbleibt. In Übereinstimmung mit dieser Ansicht scheinen die Auswirkungen des ADA bei mittelgroßen Unternehmen größer zu sein, möglicherweise weil kleine Unternehmen vom ADA ausgenommen waren. Die Auswirkungen sind auch in Staaten mit mehr ADA-bezogenen Diskriminierungsvorwürfen größer.

Im Jahr 1993, dem Jahr nach Inkrafttreten des ADA, war ein starker Rückgang der Beschäftigung von Männern im Alter von 21 bis 39 Jahren mit Behinderungen zu verzeichnen, sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zu denen ohne Behinderungen. Ein ähnlicher Rückgang war 1992 bei Frauen im Alter von 21 bis 39 Jahren mit Behinderungen zu beobachten. Die Extrapolation von Beschäftigungstrends, die Berücksichtigung von Aufzinsungseffekten und die Berücksichtigung von Änderungen bei der Erwerbsunfähigkeitsversicherung und den Teilnahmequoten des Zusatzversicherungseinkommens (SSI) scheinen diese Rückgänge nicht zu erklären, so dass die ADA als wahrscheinliche Ursache übrig bleibt. Diese Interpretation wird auch durch Hinweise gestützt, dass die Beschäftigung von Männern mit Behinderungen in Staaten mit mehr ADA-bezogenen Inkassoaktivitäten stärker zurückgegangen ist, und durch relative Rückgänge bei der Beschäftigung von Arbeitnehmern mit Behinderungen in mittelständischen Unternehmen.

Im Gegensatz zu den Ergebnissen für jüngere Gruppen konnte kein Rückgang bei der Erwerbstätigkeit von Frauen im Alter von 40 bis 58 Jahren mit Behinderungen festgestellt werden. Darüber hinaus kann in einigen Spezifikationen der Beschäftigungsrückgang von Männern im Alter von 40 bis 58 Jahren mit Behinderungen durch erhöhte Transfers erklärt werden. Eine mögliche Erklärung für die unterschiedlichen Ergebnisse nach Alter und Geschlecht ist, dass vor der Einführung des ADA Arbeitnehmer über 40 Jahren bereits durch das Age Discrimination in Employment Act (ADEA) geschützt waren, und Frauen über 40 waren ebenfalls geschützt sowohl nach der ADEA als auch nach Titel VII des Civil Rights Act von 1964. Die geschlechtsspezifischen Abrechnungsstatistiken der ADA zeigen, dass die Abrechnungssätze pro Arbeitnehmer mit Behinderung für Frauen im Alter von 40 bis 58 Jahren tatsächlich niedriger waren in der gesamten Zeit nach 1993.

Lektionen zur öffentlichen Ordnung

Da das ADA eine Form des Beschäftigungsschutzes bietet, sollte es zu einer geringeren Kündigungsrate für Arbeitnehmer mit körperlichen Behinderungen führen. Da Acemoglu und Angrist (2001) keine Hinweise auf eine Auswirkung des ADA auf die Kündigungen von Arbeitnehmern mit Behinderungen fanden, erhält die Beschäftigungsschutzgeschichte keine direkte empirische Unterstützung, obwohl dies möglicherweise auf Messfehler bei den geschätzten Kündigungsraten zurückzuführen ist. Dieses Ergebnis und die Tatsache, dass die Kosten für angemessene Vorkehrungen wahrscheinlich höher sind als die Kosten für Rechtsstreitigkeiten wegen unrechtmäßiger Kündigung, lassen darauf schließen, dass die Kosten für Vorkehrungen für Arbeitgeber mindestens genauso wichtig waren wie die Angst vor Gerichtsverfahren.

Das Fehlen eines ausgleichenden Lohnrückgangs deutet darauf hin, dass die Lohngleichheitsregelung auch eine wichtige Rolle bei den Beschäftigungseffekten des ADA spielte. Schließlich fanden die Autoren mithilfe empirischer Strategien, die Arbeitnehmer mit körperlichen Behinderungen und solche ohne körperliche Behinderung getrennt analysieren, keine Hinweise auf negative Auswirkungen auf nichtbehinderte Arbeitnehmer. Entgegen den in der Literatur geäußerten Bedenken erscheint es höchst unwahrscheinlich, dass das ADA zu einem Klima der Angst vor Rechtsstreitigkeiten geführt hat, das die Gesamtbeschäftigung erheblich verringert hat.

Referenzen

ACEMOGLU, Daron; ANGRIST, Joshua D. Konsequenzen des Kündigungsschutzes? Der Fall des Americans with Disabilities Act Journal of Political Economy , vol. 109, Nr. 5, S. 915-957, 2001.