Welche Rolle spielen Beweise bei der Politikgestaltung?

Verantwortliche Forscherin: Viviane Pires Ribeiro

Titel des Beitrags: Wenn Beweise nicht als selbstverständlich angesehen werden: Verwendung und Wahrnehmung von „Beweisen“ in den Ministerien der Tschechischen Republik

Autoren: Arnošt Veselý, František Ochrana, Martin Nekola

Interventionsort: Tschechische Republik

Stichprobengröße: 1351 Fragebögen

Hauptthema: Wirtschaftspolitik und Governance

Variable von Hauptinteresse: Beweise

Art der Intervention : Analyse der Rolle von Beweisen bei der Politikformulierung

Methodik: Large-N-Umfrage und ausführliche Interviews

Die Rolle von Beweisen bei der Politikgestaltung ist eines der am meisten erforschten Themen in der öffentlichen Ordnung und öffentlichen Verwaltung. Dennoch gibt es überraschend wenig Forschung darüber, wie Beamte Beweise in der Alltagspraxis tatsächlich nutzen. Veselý, Ochrana, Nekola (2018) befasst sich mit dieser Lücke. Anhand einer Large-N-Umfrage unter tschechischen Ministerialbeamten und ausführlichen Interviews mit ihnen untersuchen die Autoren, was unter dem Begriff „Beweis“ verstanden wird, welche Art von Beweisen von Beamten verwendet und bevorzugt werden und was.

Bewertungskontext

Der Aufstieg des Diskurses über „evidenzbasierte Politik“ (EBP) ist einer der sichtbarsten Trends in der öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Ordnung im letzten Jahrzehnt. Obwohl es sich bei EBP um eine anerkannte Bewegung handelt, variieren ihre Definitionen von einer sehr engen Sichtweise (einer bestimmten Methode zur Erstellung einer bestimmten Form von Beweisen) bis hin zu einer breiteren und umfassenderen Sichtweise dessen, was sie darstellt. Obwohl viele Regierungen und Fachleute sehr enthusiastisch waren, wurde EBP aus mehreren Gründen auch kritisiert und in Frage gestellt, zum Beispiel wegen der Annahme, dass Forschungsergebnisse objektive Antworten liefern – und letztendlich inhärente politische Fragen lösen können.

Trotz all dieser Kritik wurden insbesondere in angelsächsischen Ländern viele Initiativen und Projekte zur „Überbrückung der Kluft zwischen Politik und Forschung“ durchgeführt. In diesen Ländern ist der EBP-Diskurs tief in der Praxis der öffentlichen Verwaltung verwurzelt. Folglich scheint es in Ländern, die stark von diesem Diskurs beeinflusst wurden, schwierig zu sein, die grundlegende Behauptung in Frage zu stellen, dass Beweise bei der Politikgestaltung verwendet werden sollten. Die Verwendung von Beweismitteln – was auch immer dieser Begriff bedeutet – wird als selbstverständlich angesehen.

In der tschechischen Sprache gibt es das Wort „Beweis“, allerdings mit einer anderen Bedeutung als im Englischen. Im Tschechischen leitet sich der Beweis vom Verb „evidovat“ ab, was „aufzeichnen“ bedeutet. Daher wird das tschechische Wort „Beweis“ im Allgemeinen mit anderen Arten von Aktivitäten in Verbindung gebracht, beispielsweise mit Evidence obyvatel (Bevölkerungsregister) oder elektronická Evidence tržeb (elektronische Verkaufsaufzeichnung). Unter dem Wort Evidenz versteht man daher im Allgemeinen eine „Aufzeichnung“, also zentral gesammelte und gespeicherte Informationen.

Nur wenige Menschen in der öffentlichen Verwaltung und sogar in der Wissenschaft sind mit dem Konzept des EBP vertraut. Gelegentlich wird das Konzept jedoch erwähnt. Angesichts der Tatsache, dass Beweise in der tschechischen Sprache mit „aufzeichnen“ assoziiert werden (was sich stark von der ursprünglichen Bedeutung im Englischen unterscheidet), wurde PBE oft mit politika založená na důkazech übersetzt. Das bedeutet wörtlich „evidenzbasierte Politik“. Dies ist natürlich eine eher enge Interpretation von Beweisen, da „Beweise“ nur Beweise umfassen, die unbestreitbar sind und endgültige Antworten geben. Um diese terminologische Verwirrung zu vermeiden, verwenden einige Autoren den Begriff „poznatky“ anstelle von „Beweis“, wie im Fall von Veselý, Ochrana, Nekola (2018). Dieses Konzept ist das umfassendste und neutralste aller verwandten Konzepte. Es kann als „Wissen“ übersetzt werden, genauer gesagt als Wissen, das durch den Prozess der Erkenntnis entsteht. Der Begriff „poznatky“ hat eine leichte Konnotation mit Forschung (Forschungswissen), wird aber nicht unbedingt mit Forschung in Verbindung gebracht.

Interventionsdetails

Die von Veselý, Ochrana, Nekola (2018) durchgeführte Studie untersucht das Verständnis und die Verwendung von Beweismitteln in den Ministerien der Tschechischen Republik als zentralen Institutionen der öffentlichen Verwaltung. Dieses Land stellt einen interessanten Fall in der Untersuchung der Verwendung von Beweisen bei der Formulierung politischer Maßnahmen dar. Die Produktion und Nutzung politikrelevanter Informationen hat in der Tschechischen Republik eine lange Tradition und die tschechische Sozialwissenschaft war schon immer stark praxisorientiert. Darüber hinaus hat die Nachfrage nach wissenschaftsbasiertem politikbezogenem Wissen zur Gründung verschiedener Arten von Forschungseinrichtungen geführt, die direkt den Ministerien dienen. Obwohl sowohl ihre Zahl als auch ihre Wirkung nach 1989 zurückgingen, setzte sich der Schwerpunkt auf relevante und praktische Sozialwissenschaften durch. Gleichzeitig fanden die Idee und der Diskurs von EBP jedoch nie ernsthaft Eingang in die öffentliche Verwaltungs- und Politikdebatte. Nur wenige Menschen in der öffentlichen Verwaltung sind mit dem Konzept des EBP vertraut. Es gab keine Initiativen oder Projekte, um mehr Erkenntnisse in die Politikformulierung und Entscheidungsfindung in der öffentlichen Verwaltung einzubeziehen, und die Verwendung von Forschungsergebnissen bei der Politikformulierung scheint recht begrenzt zu sein. Darüber hinaus ist der Grundbegriff „Beweis“ kaum in die tschechische Sprache übersetzbar.

So stellen Veselý, Ochrana, Nekola (2018) einige traditionelle Fragen zur Verwendung von Beweisen in der Politik im Kontext von Ministerien in der Tschechischen Republik. Konkret haben wir folgende Fragen gestellt: Was gilt bei Amtsträgern als Beweismittel? Welche Art von Beweismaterial wird verwendet? Welche Art von Beweisen wird als wichtig erachtet? Wann und wie werden Beweise im politischen Entscheidungsprozess verwendet? Dabei greifen die Autoren auf vier Theoriestränge zurück, die sich auf unterschiedliche Aspekte der Beweisverwendung konzentrieren. Erörterung des Ausmaßes, in dem diese Theorien, von denen die meisten in einem Kontext mit einem starken EBP-Diskurs entwickelt wurden, in einem Kontext angewendet werden können, in dem EBP nahezu unbekannt ist.

Einzelheiten zur Methodik

Zur Beantwortung der Studienfragen verwendeten Veselý, Ochrana, Nekola (2018) quantitative und qualitative Daten. Was quantitative Daten betrifft, führte das Team zwischen April und Juli 2013 eine groß angelegte N-Umfrage unter politischen Bürokraten in Ministerien der Tschechischen Republik durch. Nach und nach erklärten sich 11 Ministerien bereit, an der Umfrage teilzunehmen. In sieben Ministerien wurden Daten durch persönliche Interviews gesammelt: Interviewer trafen sich mit Befragten, stellten eine Reihe vordefinierter Standardfragen und zeichneten ihre Antworten auf einem Papierformular (CAPI) oder in einer Computeranwendung (PAPI) auf. Für zwei Ministerien, die eine Teilnahme ohne Beteiligung von Interviewern bevorzugten, wurden Daten durch die Verwaltung in Form von Online-Fragebögen (CAWI) erhoben. In einem Ministerium wurde eine Kombination aus CAPI und CAWI implementiert. Die Befragten wurden nach dem Zufallsprinzip aus jedem ministeriellen Stichprobenrahmen ausgewählt. Nach mehreren Zufallsstichprobenwellen wurden alle Personen in jedem Stichprobenrahmen zur Teilnahme eingeladen. So wurde aus einer eigentlichen Zufallsstichprobe eine Volkszählung. Insgesamt wurden 1351 ausgefüllte Fragebögen eingeholt und die Rücklaufquote betrug 29,4 %.

Qualitative Daten stammen aus ausführlichen Interviews der Autoren, die sich speziell auf die Verwendung von Beweisen konzentrierten. Diese Interviews wurden von April 2016 bis Mai 2017 durchgeführt. Insgesamt gab es 23 Interviewpartner aus verschiedenen tschechischen Ministerien. Vier Forscher, Mitglieder des Forschungsteams, führten die Interviews nach dem gemeinsamen Interviewleitfaden durch. Zu den Interviewthemen gehörten eine Beschreibung der strategischen Arbeit des Befragten, eine Beschreibung seines Einsatzes wissenschaftlicher oder anderer Kenntnisse sowie seine Erfahrung mit der Verwendung und dem Status von Beweismitteln im weiteren Kontext seines Ministeriums und der Staatsverwaltung. Die halbstrukturierten Interviews mit Experten dauerten etwa eineinhalb bis zwei Stunden, wurden aufgezeichnet und Feldnotizen erstellt. Die Aufzeichnungen wurden vollständig transkribiert, und die Interviews wurden mithilfe einer thematischen Analyse kodiert und analysiert, wobei der Schwerpunkt auf den identifizierten Mustern hinsichtlich der Nutzung von Wissen in verschiedenen Kontexten und Phasen des politischen Prozesses lag.

Ergebnisse

Die Verwendung von Beweisen in der Tschechischen Republik unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von den Berichten in Ländern mit einem starken EBP-Diskurs. Beamte berichten, dass sie sich nicht dazu verpflichten, Beweise im Sinne von „was funktioniert“ zu verwenden (obwohl sie nicht dagegen sind). Genauer gesagt: Sie legen kein Bekenntnis zur wissenschaftlichen Evidenz dar, sondern zur Evidenz „administrativer Daten“. Im Allgemeinen sind sie nicht an „Beweisen“ interessiert, sondern an „Beweisen“, die zur Legitimierung politischer Ziele verwendet werden können und die einen ausgehandelten politischen Konsens unterstützen.

Veselý, Ochrana, Nekola (2018) argumentieren, dass es unmöglich ist, genau zu bestimmen, inwieweit diese Unterschiede durch unterschiedliche Regierungsführung in der Tschechischen Republik verursacht werden und inwieweit sie durch die geringe Wirkung der EBP-Bewegung im Land verursacht werden. Es ist wahrscheinlich, dass diese beiden miteinander verbunden sind. Alle Befragten verweisen auf die relative politische Instabilität und die häufigen Veränderungen im allgemeinen Szenario der öffentlichen Politik, was zwei Konsequenzen für ihre Arbeit hat. Erstens verspüren sie Zeitdruck und müssen daher sehr schnell handeln. Zweitens berichten sie von der (wiederholten) Erfahrung, dass Richtlinien und Strategien aufgrund persönlicher Veränderungen in der Leitung des Ministeriums nicht umgesetzt werden. Der Zeitdruck führt dazu, dass Beamte im öffentlichen Dienst leicht verständliche Dokumente finden und vorbereiten müssen. Befragte, die an einem Grundsatzdokument gearbeitet haben, das aufgrund des Positionswechsels des Ministers oder seines Stellvertreters unvollendet blieb, aufgegeben oder sogar aus dem Entscheidungsprozess der Regierung entfernt wurde, berichten von einer geringeren Motivation für komplexe Arbeiten und Datenanalysen. Dies wird dann mit einem geringen internen Druck (in einem bestimmten Ministerium) kombiniert, Beweise im politischen Prozess zu verwenden, der die Gesamtkultur der Ministerien nur langsam verändert.

Es wurden viele Gemeinsamkeiten mit Ergebnissen aus anderen Ländern festgestellt. Vor allem Beamte verwenden unterschiedliche Arten von Beweismitteln und wenden ihre eigenen Kriterien an, was als Beweismittel gilt und was „nützliche Beweise“ sind. Das heißt, dass Beamte sehr unterschiedliche Beweisquellen nutzen, Beweise, die von anderen Beamten (oder für Beamte) erstellt wurden, jedoch intensiver genutzt werden. Im Allgemeinen scheinen alle vier Theoriestränge nützlich zu sein, um Hypothesen über die Verwendung von Beweisen auch im Kontext ohne EBP zu erstellen.

Lektionen zur öffentlichen Ordnung

Obwohl sich Beamte und Akademiker in ihrer Ausbildung nicht so stark unterscheiden, unterscheiden sie sich doch in ihrer Sprache und ihrem Wortschatz sowie in den Maßstäben, nach denen sie die Güte von Beweisen beurteilen. So legt die von Veselý, Ochrana, Nekola (2018) durchgeführte Studie eine wichtige Rolle von Experten oder „Wissensvermittlern“ nahe, die die Welt der Wissenschaft in die Welt der Praxis übersetzen. Es sind jedoch detailliertere Untersuchungen erforderlich, um genau herauszufinden, wer Wissensvermittler sind und wie sie funktionieren.

Darüber hinaus legt die Analyse auch nahe, dass die jüngste Entwicklung hin zur Einbeziehung von Kontext in die Analyse der Verwendung von Beweisen sehr vielversprechend ist. Die Nutzung und das Verständnis von Beweismitteln werden stark von den alltäglichen Praktiken der Beamten sowie ihrem unmittelbaren sozialen Umfeld beeinflusst. Die Verwendung von Beweismitteln kann nicht vom gesamten politischen Prozess, in den sie eingefügt werden, getrennt werden. Beamte wollen Forschung, die ihnen „bei ihrer Arbeit hilft“. Und was ihnen helfen soll, hängt vom Stadium der Politik und ihren Erwartungen ab. In Kombination mit der jüngsten Betonung der Art des Wissens und der Beweise könnte dies ein vielversprechender Weg für zukünftige Forschung sein.

Referenzen

VESELÝ, Arnošt; OCHRANA, František; NEKOLA, Martin. Wenn Beweise nicht als selbstverständlich angesehen werden: die Verwendung und Wahrnehmung von „Beweisen“ in den Ministerien der Tschechischen Republik. Netzwerk von Instituten und Schulen für öffentliche Verwaltung in Mittel- und Osteuropa. Das NISPAcee Journal of Public Administration and Policy , vol. 11, nein. 2, S. 219-234, 2018.