Welchen Einfluss hatte der Staat auf den Sektor der erneuerbaren Energien in Brasilien und China?

Verantwortliche Forscherin: Viviane Pires Ribeiro

Titel des Papiers: Wind- und Solarenergie in Brasilien und China: Interessen, Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft und politische Ergebnisse

Autoren: Kathryn Hochstetler und Genia Kostka

Ort der Intervention: Brasilien und China

Stichprobengröße: 2 Erneuerbare Energiequellen

Großes Thema: Umwelt, Energie und Klimawandel

Variable von Hauptinteresse: Solar- und Windenergie

Art der Intervention: Analyse der Entwicklungen im Bereich der erneuerbaren Energien in Brasilien und China

Methodik: Feldforschung

Hochstetler und Kostka (2015) untersuchen Entwicklungen im Bereich der erneuerbaren Energien in Brasilien und China. Die Ergebnisse zeigen, dass die beiden Länder viele Interessen in Bezug auf Solar- und Windenergie teilen, institutionelle Unterschiede in den Beziehungen zwischen Staat und Unternehmen jedoch zu unterschiedlichen Ergebnissen führten. In China waren die staatlichen Interventionen im Kontext der Beziehungen zwischen Staat und Unternehmen umfassender, wobei der Staat sich mit staatseigenen Banken abstimmte und staatseigenen oder staatsnahen Unternehmen große Finanz- und Investitionsanreize bot. Im Gegensatz dazu ist in Brasiliens öffentlich-privaten Partnerschaften die staatliche Unterstützung für die Förderung erneuerbarer Energien durch eine stärkere Präferenz für wettbewerbsorientierte Auktionen und strengere Finanzierungsregeln geprägt.

Bewertungskontext

Die internationalen Klimaverhandlungen sind gescheitert, teilweise aufgrund widersprüchlicher Erwartungen hinsichtlich der Rolle, die große Schwellenländer wie China und Brasilien bei der Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen spielen sollten. Die nach dem Jahr 2000 verzeichneten Wirtschaftswachstumsraten gingen mit einem ebenso raschen Anstieg der Emissionen einher. Die Energieinvestitionen, die diese Länder zur Unterstützung ihres Wirtschaftswachstums tätigen, zielen darauf ab, die Emissionswerte in den kommenden Jahrzehnten einzudämmen. Auch wenn die Schwellenländer schnell wachsen, gibt es weiterhin Millionen Bürger mit niedrigem Einkommen und machen deutlich, dass jede Klimaschutzmaßnahme den nationalen Entwicklungsbedürfnissen entsprechen muss.

Der hybride Wind-Solar-Energiesektor in Brasilien etabliert eine energiepolitische Ökonomie, die zwischen nationalen öffentlichen Planungs-, Beschaffungs- und Finanzierungsagenturen sowie einem zunehmend privaten Erzeugungssektor wechselt. Dieser öffentlich-private Partnerschaftsansatz umfasst seit 2002 staatliche Unterstützung für den Sektor der erneuerbaren Energien, seit 2009 wird jedoch auch ein wettbewerbsorientiertes Auktionssystem eingeführt. Die unabhängige Regulierungsbehörde führt regelmäßig Auktionen von Lizenzen für die Einspeisung von Energie in das nationale Netz durch, an denen öffentliche und private Erzeugungsunternehmen teilnehmen. Wer sich dazu verpflichtet, Energie zu niedrigeren Preisen bereitzustellen, gewinnt die Auktion. Ebenso vergibt die Nationalbank für wirtschaftliche und soziale Entwicklung (BNDES) Kredite für viele Projekte zu subventionierten Konditionen.

In China lassen sich die Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft am besten als „Staat-Unternehmen“ beschreiben. Die anhaltende Zentralität des Staates und staatseigener oder staatlich unterstützter Unternehmen in der politischen Ökonomie und ihre dezentrale autoritäre Regierungsstruktur verorten das Interessenkalkül, insbesondere in den komplexen Beziehungen zwischen Zentral- und Kommunalverwaltungen. Der Staat arbeitet mit staatlichen Unternehmen und Unternehmen mit gemischtem Eigentum zusammen, um einen weltweit wettbewerbsfähigen Sektor für erneuerbare Energien zu entwickeln. Der Staat behält die Gesamtkontrolle über den Markt, bestimmt die Regeln und übt die Kontrolle über den Markteintritt aus. Ein einzigartiges Merkmal des chinesischen Falles ist der relativ große Ermessensspielraum, der den lokalen Regierungen bei der Lenkung der wirtschaftlichen Entwicklung eingeräumt wird, was dem chinesischen Staatskorporatismus einen ausgesprochen lokalen Charakter verleiht.

Interventionsdetails

Hochstetler und Kostka (2015) gehen davon aus, dass die Entwicklung Priorität hat, als Ausgangspunkt für ihre Studie, in der die Autoren die Entwicklungen im Bereich der erneuerbaren Energien in Brasilien und China seit dem Jahr 2000 untersuchen. Erneuerbare Energien waren in beiden Ländern nahezu nicht vorhanden In den 1990er Jahren weitete China jedoch in den 2000er Jahren seine Wind- und Solarstromerzeugung aus und erlangte gleichzeitig die weltweite Führungsrolle beiden Sektoren. Brasilien erzeugt beträchtliche Windenergie und verfügt über eine florierende Windindustrie, obwohl der Ausbau der Solarstromerzeugung langsam voranschreitet. Beide Länder verknüpften ihre Käufe erneuerbarer Energien mit Maßnahmen zur Entwicklung entsprechender Industriekapazitäten, taten dies jedoch auf unterschiedliche Weise und mit unterschiedlichen Ergebnissen.

In diesem Sinne stellen Hochstetler und Kostka (2015) die Frage: Was erklärt die Unterschiede in den eingeleiteten Politiken und in den Ergebnissen von Entwicklung und Klimaemissionen? Um diese Frage zu beantworten, verwenden die Autoren erklärende Variablen aus klassischen Theorien der vergleichenden Politikwissenschaft und untersuchen die Rolle von Institutionen bei der Festlegung von Richtlinien und Ergebnissen.

Einzelheiten zur Methodik

Die Analyse basiert auf Feldforschungen, die zwischen 2010 und 2014 in Brasilien und China durchgeführt wurden. In Brasilien befragten Hochstetler und Kostka Mitarbeiter von Energieplanungsagenturen und der Nationalbank für wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowie Vertreter aus Industrie und Gesellschaft. In China führten die Autoren Feldforschungen in den Provinzen Peking, Hunan, Jiangsu und Shandong durch. Die Analyse stützt sich auch auf Dokumente zur Regierungspolitik, Medienberichte und verfügbare Sekundärquellen.

Ergebnisse

Die Ergebnisse der Entwicklungspolitik für erneuerbare Energien unterscheiden sich in Brasilien und China deutlich. In Brasilien sind die Fortschritte bei erneuerbaren Energien bescheidener, darunter einige Erfolge bei der Herstellung von Windkraftanlagen, da die Zahl der Komponentenhersteller zunimmt und sich das Wachstum der Windenergieerzeugung beschleunigt. Trotz der reichlichen Solarressourcen des Landes wurden jedoch nur wenige Einsatzaktivitäten für Solarenergie identifiziert. Im Gegensatz dazu erlangte China im gleichen Zeitraum die weltweite Führungsrolle bei der Herstellung und dem Einsatz von Wind- und Solarenergie.

Daher argumentieren die Autoren, dass der beobachtete Unterschied bei den Ergebnissen erneuerbarer Energien teilweise durch die unterschiedlichen Beziehungen zwischen dem Staat und Unternehmen in Brasilien und China erklärt wird. Das öffentlich-private Partnerschaftsmodell Brasiliens und das staatseigene Unternehmensmodell Chinas sind unterschiedliche Ansätze, um die Interessen zwischen Staat und Marktteilnehmern in Einklang zu bringen.

In Brasilien hat der öffentlich-private Partnerschaftsansatz einen koordinierteren und bewussteren Einstieg in die Erzeugung erneuerbarer Energien gefördert, was bei der Windkraft besser funktioniert. Das Alternative Electricity Sources Incentive Program (Proinfa) nutzte „großzügige“ Tarife, um private Akteure für die Windenergieproduktion zu gewinnen, und bot Marktschutz, um die lokale Produktion von Windturbinen und Komponenten zu fördern. BNDES-Auktionen und subventionierte Finanzierungen haben es geschafft, Unternehmen sowohl in die Erzeugung als auch in die Industrieproduktion zu locken, aber sie haben die Branche auch diszipliniert, indem sie sie einem harten Preiswettbewerb bei Auktionen und einer strengen Aufsicht über BNDES-Kredite ausgesetzt haben. Dies hat es Brasilien im Laufe der Zeit ermöglicht, eine relativ schlanke, wenn auch nicht vollständig global wettbewerbsfähige und innovative Windindustrie zu entwickeln, die dazu beiträgt, die nationale Nachfrage zu decken.

Für die Solarenergie ist die Forderung, dass Preise, Erzeugung und Teileproduktion öffentlichen und privaten Zielen entsprechen müssen, bisher gescheitert. Viele politische Instrumente können nicht berücksichtigt werden, entweder weil private Akteure nicht zur Teilnahme gezwungen werden können oder weil öffentliche Akteure gezwungen sind, kurzfristige Berechnungen auf der Grundlage marktbasierter Fundamentaldaten anzustellen. Ein starkes Umweltinteresse an der Solarproduktion und eine gute Materialbasis für eine solche Industrie stießen auf Grenzen, die durch Widersprüche zwischen Preis und inländischen Produktionszielen gesetzt wurden.

In China bietet das staatliche Unternehmensmodell den Zentral- und Kommunalverwaltungen eine größere Anzahl und Vielfalt an Einflussmöglichkeiten zur Förderung von Solar- und Windenergie. Führungskräfte in staatseigenen Unternehmen sind Teil desselben jährlichen Personalbewertungssystems wie Beamte, was es für diese Regierungen einfacher macht, das Geschäftsverhalten zu steuern. Darüber hinaus wird das Bankensystem von großen Staatsbanken dominiert, die staatliche oder staatsnahe Unternehmen im Bereich erneuerbare Energien finanzieren. In Chinas dezentraler autoritärer politischer Struktur unterstützen lokale Regierungen aktiv den Ausbau der Wind- und Solarindustrie.

Allerdings stellt Chinas Unternehmens-Staat-Ansatz auch ernsthafte Herausforderungen für die Entwicklung erneuerbarer Energien dar. Übermäßige Eingriffe lokaler Regierungen und lokaler Zweigstellen staatlicher Banken verzerrten manchmal die Pläne und Richtlinien der Zentralregierung. Die einfache Bereitstellung von Bankkrediten auf lokaler Ebene hat zu enormen kurzfristigen Schulden geführt, von denen ein großer Teil offenbar dazu verurteilt ist, sich in notleidende Kredite umzuwandeln. Der einfache Zugang zu Finanzmitteln in Verbindung mit dem Fehlen strenger Haushaltsbeschränkungen führte zu großen industriellen Überkapazitäten und in der Folge zu einer Verschlechterung der Unternehmensfinanzen.

Lektionen zur öffentlichen Ordnung

Hochstetler und Kostka (2015) argumentieren, dass Brasilien und China viele Interessen in Bezug auf erneuerbare Energien teilen, institutionelle Unterschiede in den Beziehungen zwischen Staat und Unternehmen jedoch zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt haben. In Brasilien hat ein öffentlich-privater Partnerschaftsansatz eine Schlüsselrolle bei der Förderung der Windenergieerzeugung und einer neuen Windindustrie gespielt, hat jedoch dazu geführt, dass im Solarsektor kaum investiert wurde. In China bedeutete ein staatlich-unternehmerischer Ansatz, dass die politischen Ziele nationaler und lokaler Regierungen sowie die Investitionsinteressen mächtiger Staatsunternehmen und staatlich unterstützter Unternehmen die politischen Ergebnisse prägten.

Die politischen Entscheidungsträger beider Länder haben weitgehend die gleichen Interessen an der Entwicklung von Solar- und Windenergie. Solche Energien verbessern die lokale Luftverschmutzung und helfen nationalen Führungskräften, internationale Klimaschutzverpflichtungen einzuhalten. Erneuerbare Energien tragen auch zur Lösung von Problemen bei der Energiesicherheit im Haushalt bei. Die Installation und der Betrieb von Wind- und Solarenergieparks bringen potenzielle wirtschaftliche Vorteile mit sich, obwohl die Vorteile größer sind, wenn lokale Industrien gegründet werden, um Komponenten dieser Industrien herzustellen.

Kurz gesagt: Obwohl Chinas staatlich dominiertes Modell die institutionellen Grundlagen für bemerkenswerte Erfolge bei der Entwicklung erneuerbarer Energien liefert, ist dieser Ansatz mit erheblichen Kosten verbunden. Insbesondere die Priorisierung der Erzeugung erneuerbarer Energien gegenüber der Inlandsnachfrage nach dieser Energie selbst hat zu mehreren unerwünschten Ergebnissen geführt, da der Einsatz erneuerbarer Energien zunächst dem Aufbau eines starken Solar- und Energieerzeugungssektors geopfert wurde.

 Für andere Entwicklungsländer veranschaulichen die Erfahrungen Brasiliens und Chinas die vielen Kompromisse und Dilemmata, die netzbasierte erneuerbare Energien mit sich bringen. Der Bau von Wind- und Solarkraftwerken ist in den meisten Ländern nach wie vor teurer als der Bau von Kraftwerken mit fossilen Brennstoffen, auch wenn die Entwicklungen in Brasilien und insbesondere in China im letzten Jahrzehnt diese Berechnungen deutlich verändert haben. Für Länder, die höhere Erzeugungskosten mit den wirtschaftlichen Vorteilen aus der Schaffung einer dynamischen neuen Komponentenproduktionsindustrie in Einklang bringen möchten, deuten die Erfahrungen dieser beiden Giganten darauf hin, dass sie vor einem heiklen Balanceakt zwischen diesen beiden Zielen stehen werden.

Referenzen

Hochstetler, K. & Kostka, G. (2015). Wind- und Solarenergie in Brasilien und China: Interessen, Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft und politische Ergebnisse. Globale Umweltpolitik , 15 (3), 74-94.