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Verantwortlicher Forscher: Bruno Benevit
Originaltitel: Erhöhen Gesetze zur Ermöglichung öffentlich-privater Partnerschaften private Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur?
Autoren: Daniel Albalate, Germà Bel und R. Richard Geddes.
Interventionsort: Vereinigte Staaten
Stichprobengröße: 177 öffentlich-private Partnerschaften
Sektor: Öffentliche Wirtschaft
Variable von Hauptinteresse: Private Investitionen in die Infrastruktur
Art der Intervention: Ermächtigungsgesetze
Methodik: DID, Zählmethoden
Zusammenfassung
Infrastruktur ist ein grundlegendes Merkmal für die Entwicklung von Ländern und erfordert häufig eine starke Beteiligung von privatem Kapital, um sie zu fördern. Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) können Projekte in Kontexten rentabel machen, in denen der Staat nicht über die erforderliche Investitionskapazität verfügt. In diesem Sinne analysierte diese Studie die Auswirkungen von PPP-Ermächtigungsgesetzen in 35 Bundesstaaten der Vereinigten Staaten auf die Nutzung privater Investitionen in die Infrastruktur. Die gefundenen Beweise zeigten, dass diese Maßnahmen die Beteiligung privater Investitionen erhöhten und die Zahl der realisierbaren PPP-Projekte steigerte.
Die Investitionskapazität stellt eine der größten Herausforderungen im Zusammenhang mit der Machbarkeit von Infrastrukturprojekten dar, insbesondere für Autobahnen. Auf globaler Ebene wird geschätzt, dass zwischen den erforderlichen Investitionen und der Investitionsquote für Infrastruktur eine Differenz von 350 Milliarden US-Dollar besteht (WOETZEL et al., 2016).
In diesem Zusammenhang können öffentlich-private Partnerschaften (ÖPPs) Projekte in Situationen realisierbar machen, in denen die Investitionskapazität nicht den erforderlichen Anforderungen entspricht, indem sie langfristige Verträge zwischen einem öffentlichen Projektsponsor und einem privaten Partner fördern. Somit können PPPs die termin- und budgetgerechte Projektabwicklung verbessern, Innovationen bei der Projektdurchführung anregen, Risiken besser verteilen und die Projektleistung verbessern (ALBALATE; BEL; GEDDES, 2020).
In den Vereinigten Staaten stehen PPPs im Gegensatz zum traditionellen Projektabwicklungsmodell, das separate Verträge für Planung und Bau umfasst, die vom öffentlichen Sektor über steuerbefreite Kommunalanleihen finanziert werden. Auch für den Betrieb und die Instandhaltung ist die öffentliche Hand zuständig. In PPPs können Aktivitäten wie Design, Bau, Finanzierung, Betrieb und Wartung kombiniert werden, um Synergien zwischen diesen Funktionen zu erkunden. Die Umsetzung von PPPs hängt jedoch von staatlichen Gesetzen ab, die Vertragsfragen regeln, wie etwa die Annahme unaufgeforderter Vorschläge, die Anwendung von PPPs auf neue oder bestehende Infrastrukturen, die Aufteilung der Einnahmen und die Aufnahme von Wettbewerbsverbotsklauseln.
Das Fehlen einer angemessenen Gesetzgebung kann die Risiken für private Partner erhöhen und die Entwicklung von Infrastrukturprojekten behindern. Spezifische Gesetze, die PPPs genehmigen, können die Gewinnung privater Investitionen für diese Art von Projekten fördern, da sie Vertragsfragen – wie die Behandlung unaufgeforderter Vorschläge, die Machbarkeit des Einsatzes von PPPs in bestehender und neuer Infrastruktur – und die Aufteilung der Einnahmen klären öffentliche Sponsoren, wodurch sie finanziell rentabel werden.
In den Vereinigten Staaten umfasst die private Beteiligung durch PPPs die Verwaltung, den Betrieb und die Renovierung bestehender Transportanlagen sowie die Planung, den Bau, die Finanzierung und den Betrieb neuer Anlagen. Im Transportsektor, insbesondere im Autobahnbereich, legen PPP-Verträge fest, wie die Infrastruktur erneuert, gewartet und erweitert wird. In diesen Verträgen werden auch die Festlegung der Tarife und die Dauer der Konzessionen festgelegt. Darüber hinaus werden Leistungsindikatoren wie Sicherheitsstandards und Straßenqualität mit klaren finanziellen und betrieblichen Anreizen berücksichtigt. Zwischen 1988 und 2016 wurden mit PPPs mindestens 177 Transportprojekte in den Vereinigten Staaten im Gesamtwert von 115 Milliarden US-Dollar finanziert und gebaut. Die Nutzung von PPPs hat im Laufe der Zeit zugenommen, wobei die jährlichen Investitionen zwischen 2011 und 2016 von 2,4 Milliarden Dollar auf durchschnittlich 7,5 Milliarden Dollar gestiegen sind.
Die Gesetzgebung zur Genehmigung von PPPs spielt eine wichtige Rolle bei der Anziehung privater Investitionen, bietet Rechtssicherheit und verringert die politische Unsicherheit. PPP-spezifische Gesetze tragen dazu bei, die Notwendigkeit zusätzlicher gesetzlicher Genehmigungen zu vermeiden, die Investitionen abschrecken können. Staaten mit ausgefeilteren Gesetzen für PPP ziehen tendenziell mehr private Investitionen an, wobei 60 % der Projekte in nur sechs Staaten mit diesen Gesetzen stattfinden. Im Jahr 2012 verfügten 34 Bundesstaaten und Puerto Rico über Gesetze, die ausdrücklich die Befugnis zum Abschluss von PPP-Vereinbarungen gewährten, was die Anzahl der Projekte und das Investitionsvolumen in dieser Modalität steigerte.
Der Datensatz der Studie deckte den Zeitraum von 1988 bis 2016 ab und enthielt Informationen über die Verabschiedung von Gesetzen zur Genehmigung von PPPs durch Staaten in den Vereinigten Staaten. Konkret enthalten die Daten einen Indikator für das Jahr, in dem jeder Staat sein erstes PPP-Ermächtigungsgesetz verabschiedet hat, sowie die Bestimmungen dieser Gesetze. Die Studie nutzte ein bundesstaatliches Panel, das die Verabschiedung des ersten modernen PPP-Gesetzes von 1988 bis 2016 abdeckte, dem letzten Jahr, für das vollständige Daten verfügbar sind. Die endgültige Stichprobe umfasste insgesamt 1.450 Beobachtungen
Neben der Analyse der Auswirkungen der Existenz eines Ermächtigungsgesetzes für PPPs auf private Investitionen wurde in der Studie auch die Bedeutung spezifischer Bestimmungen dieser Gesetze für die Anziehung von Investitionen untersucht. Es wurden 13 Bestimmungen identifiziert, die einen Günstigkeitsindex für PPP-Gesetze bilden. Den PPP-Experten wurde ein Fragebogen zugesandt, um jeder Bestimmung basierend auf ihrem wahrgenommenen Einfluss auf private Investitionen eine Gewichtung zuzuweisen. Diese Gewichte wurden verwendet, um für jedes Ermächtigungsgesetz einen Günstigkeitswert zu berechnen, der zwischen 0 und 10 lag, wobei neuere und geänderte Gesetze höhere Werte erhielten. Die Studie berücksichtigte auch, dass einige Staaten während des Untersuchungszeitraums ihre alten Gesetze durch neue ersetzten und diese Änderungen in den Günstigkeitsindex einbezogen wurden. Die durchschnittliche Günstigkeitsbewertung stieg im Laufe der Zeit an, erreichte 2012 ihren Höhepunkt und blieb bis 2016 konstant.
Die Studie untersuchte die Auswirkungen von Gesetzen, die PPPs auf private Investitionen in die Autobahninfrastruktur in den USA zulassen. Die beiden wichtigsten Ergebnisvariablen waren (i) der Prozentsatz privater Investitionen im Verhältnis zu den Gesamtinvestitionen in Straßen und Autobahnen und (ii) die Anzahl der abgeschlossenen PPP-Projekte. Die erste Variable erfasste den Anteil privater Investitionen an den Gesamtausgaben. Die zweite Variable wurde verwendet, um zu beurteilen, ob die Einführung von PPP-Gesetzen die Anzahl der Projekte beeinflusste, die die Phase des Finanzabschlusses erreichten.
In der Hauptanalyse wurde der Differenz-in-Differenzen-Ansatz (DID) verwendet, um die durchschnittlichen Auswirkungen von PPP-Gesetzen in Staaten, die sie umgesetzt haben, mit denen zu vergleichen, die dies nicht getan haben. Um Faktoren zu kontrollieren, die die Ergebnisse beeinflussen können, umfasste das Modell Variablen wie die Pro-Kopf-Staatsverschuldung, Kraftstoffsteuereinnahmen, Bundesbeihilfen für Autobahnen, reales Pro-Kopf-Einkommen und Staatsbevölkerung. Der Grad der gewerkschaftlichen Organisation, der sich auf die Einführung von PPPs auswirken kann, und die spezifischen festen Auswirkungen für jeden Staat und jedes Jahr wurden ebenfalls berücksichtigt, um die Erfassung unbeobachteter Unterschiede zu ermöglichen.
Die Studie verwendete auch Zählmodelle wie das bedingte negative Binomialmodell mit festen Effekten und das Null-Inflation-Modell, um die jährliche Anzahl der PPP-Projekte vorherzusagen, die den finanziellen Abschluss erreichen. Als Kontrollvariablen wurden Kontrollen verwendet, die denen früherer Modelle ähnelten. Abschließend wurde eine Analyse der Auswirkungen der gesetzlichen Regelungen entsprechend den Besonderheiten von PPP-Projekten durchgeführt.
Die Ergebnisse zeigten, dass sowohl das Vorhandensein einer PPP-Gesetzgebung als auch der Günstigkeitsindex der PPP-Gesetzgebung statistisch signifikante Determinanten für den Anteil der Investitionen in PPP in den Bundesstaaten sind. Das Vorhandensein eines PPP-Gesetzes hat einen erheblichen positiven Effekt auf Investitionen: Der Anteil der PPP-Investitionen in den behandelten Staaten stieg durchschnittlich um 0,004, was einer fast sechsfachen Steigerung im Vergleich zur Zeit vor dem Gesetz entspricht. Auch der Günstigkeitsindex wirkte sich positiv aus, so dass ein Anstieg um eine Einheit im Index den Investitionsanteil um 0,0011 erhöhte, was auf eine wirtschaftliche Relevanz schließen lässt. Allerdings konnte keine statistische Signifikanz für Änderungen im Index für Staaten festgestellt werden, die bereits über ein Gesetz verfügen.
Die Ergebnisse der Zählmodelle zeigten, dass das Vorhandensein eines PPP-Gesetzes im Vergleich zu Staaten ohne solche Gesetze die Zahl der Projekte, die einen finanziellen Abschluss erreichen, im Durchschnitt um das 4,5- bis 5,2-fache erhöht. Allerdings waren Änderungen in der Günstigkeitsbewertung nach der Verabschiedung des Gesetzes statistisch nicht signifikant. Bezüglich des Substitutionseffekts zeigte die Analyse, dass die Erhöhung der Ausgaben über PPP nicht zu einem Rückgang der öffentlichen Investitionen in Straßen und Autobahnen führte. Dieses Ergebnis legt nahe, dass private Ausgaben nicht die öffentlichen Ausgaben ersetzen, sondern die Gesamtinvestitionen in die Infrastruktur ergänzen.
Schließlich zeigte die Analyse der Auswirkungen der Bestimmungen auf Straßeninvestitionen, dass nur die Klauseln zur Stärkung von ÖPP statistisch signifikante Auswirkungen haben. Die Hinzufügung einer solchen Bestimmung erhöhte den Prozentsatz der PPP-Investitionen um 0,004 und verdoppelte damit ihren Durchschnittswert. Dies stellt einen erheblichen Anstieg der privaten Investitionen dar, obwohl sie immer noch einen kleinen Teil der Gesamtinvestitionen ausmachen. Die anderen Regelungskategorien, etwa jene zu Vertrags- und Finanzierungsdefinitionen, zeigten keine nennenswerten Auswirkungen. Daher scheint die Aufnahme von Klauseln, die PPPs direkt fördern, die wirksamste Strategie zu sein, um private Investitionen anzuziehen.
In diesem Artikel wurden mehrere empirische Ansätze durchgeführt, um herauszufinden, wie sich die Gesetze zur Regulierung von PPPs und die Günstigkeit dieser Gesetze auf private Investitionen und die Anzahl abgeschlossener PPP-Projekte auswirken. Die Ergebnisse zeigten, dass die Existenz dieser Gesetze mit einem erheblichen Anstieg der Zahl der Projekte verbunden ist, die einen finanziellen Abschluss erreichen, während der qualitative Aspekt dieser Gesetze keine statistisch relevanten Auswirkungen zeigte. Darüber hinaus wurde deutlich, dass die Umsetzung dieser Gesetze nicht zu einer Substitution öffentlicher Investitionen durch private Investitionen führte, was darauf hindeutet, dass beide nebeneinander bestehen können, unbeschadet staatlicher Maßnahmen durch Investitionen.
Die Erkenntnisse aus dieser Studie liefern relevante Informationen für politische Entscheidungsträger, die mehr private Investitionen in die Infrastruktur anlocken möchten. Das Vorhandensein eines spezifischen Gesetzes für PPPs spielt eine wichtige Rolle bei der Schaffung eines günstigeren Umfelds für die Durchführbarkeit dieser Projekte, während die Gestaltung seiner Bestimmungen möglicherweise begrenztere Auswirkungen hat. Daher haben Maßnahmen, die die Verabschiedung von PPP-Gesetzen fördern, das Potenzial, die Zahl der über PPPs durchgeführten Infrastrukturprojekte zu erhöhen und so den Ausbau der Infrastruktur und damit die wirtschaftliche Entwicklung zu fördern.
Referenzen
ALBALAT, D.; BEL, G.; GEDDES, RR Erhöhen Gesetze zur Ermöglichung öffentlich-privater Partnerschaften private Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur? The Journal of Law and Economics , vol. 63, Nr. 1, S. 43–70, Februar. 2020.
WOETZEL, J. et al. Überbrückung globaler Infrastrukturlücken . Shanghai: McKinsey Global Institute, 2016.
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