Investigador responsable: Bruno Benevit
Título original: ¿Las leyes que habilitan las asociaciones público-privadas aumentan la inversión privada en infraestructura de transporte?
Autores: Daniel Albalate, Germà Bel y R. Richard Geddes.
Lugar de intervención: Estados Unidos
Tamaño de la muestra: 177 asociaciones público-privadas
Sector: Economía del Sector Público
Variable de Principal Interés: Inversión privada en infraestructura
Tipo de intervención: leyes habilitantes
Metodología: DID, Métodos de Conteo
Resumen
La infraestructura es una característica fundamental para el desarrollo de los países, requiriendo muchas veces de una fuerte participación de capital privado para promoverla. Las Alianzas Público-Privadas (APP) pueden viabilizar proyectos en contextos en los que el Estado no tiene la capacidad de inversión necesaria. En este sentido, este estudio analizó el impacto de las leyes habilitantes de APP en 35 estados de Estados Unidos sobre el uso de inversiones privadas en infraestructura. La evidencia encontrada demostró que estas políticas aumentaron la participación de inversiones privadas y el número de proyectos de APP viabilizados.
La capacidad de inversión representa uno de los mayores desafíos relacionados con la viabilidad de proyectos de infraestructura, especialmente de carreteras. A nivel global, se estima que existe una diferencia de 350 mil millones de dólares entre la inversión requerida y la tasa de inversión para infraestructura (WOETZEL et al., 2016).
En este contexto, las Asociaciones Público-Privadas (APP) pueden viabilizar proyectos en situaciones donde la capacidad de inversión no satisface las necesidades requeridas, promoviendo contratos de largo plazo entre un patrocinador público del proyecto y un socio privado. Por lo tanto, las APP pueden mejorar la entrega de proyectos a tiempo y dentro del presupuesto, estimular la innovación en la ejecución de proyectos, asignar mejor los riesgos y mejorar el desempeño de los proyectos (ALBALATE; BEL; GEDDES, 2020).
En Estados Unidos, las APP contrastan con el modelo tradicional de ejecución de proyectos, que implica contratos separados para el diseño y la construcción, financiados por el sector público a través de bonos municipales exentos de impuestos. El sector público también es responsable de la operación y el mantenimiento. En las APP se pueden combinar actividades como diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento, explorando sinergias entre estas funciones. Sin embargo, la implementación de APP depende de las leyes estatales que regulan cuestiones contractuales, como la aceptación de propuestas no solicitadas, la aplicación de APP a infraestructura nueva o existente, el reparto de ingresos y la inclusión de cláusulas de no competencia.
La falta de una legislación adecuada puede aumentar los riesgos para los socios privados, obstaculizando el desarrollo de proyectos de infraestructura. Las leyes específicas que autorizan las APP pueden estimular la captación de inversión privada para este tipo de proyectos, ya que aclaran cuestiones contractuales –como el tratamiento de propuestas no solicitadas, la viabilidad de utilizar APP en infraestructura nueva y existente– y el reparto de ingresos con patrocinadores públicos, haciéndolos financieramente viables.
En Estados Unidos, la participación privada a través de APP abarca la gestión, operación y renovación de instalaciones de transporte existentes, así como el diseño, construcción, financiamiento y operación de nuevas instalaciones. En el sector del transporte, especialmente en las carreteras, los contratos de APP definen cómo se renovará, mantendrá y ampliará la infraestructura. Estos contratos también especifican la determinación de las tarifas y la duración de las concesiones, además de incluir indicadores de desempeño, como estándares de seguridad y calidad del pavimento, con claros incentivos financieros y operativos. Entre 1988 y 2016, las APP se utilizaron para financiar y construir al menos 177 proyectos de transporte en Estados Unidos, por un total de 115 mil millones de dólares. El uso de APP ha aumentado con el tiempo, con inversiones anuales que pasaron de 2.400 millones de dólares a un promedio de 7.500 millones entre 2011 y 2016.
La legislación que autoriza las APP desempeña un papel importante a la hora de atraer inversión privada, ofrecer seguridad jurídica y reducir la incertidumbre política. Las leyes específicas para las APP ayudan a evitar la necesidad de aprobaciones legislativas adicionales, lo que puede desalentar la inversión. Los estados con legislación más avanzada para las APP tienden a atraer más inversión privada: el 60% de los proyectos ocurren en solo seis estados que tenían estas leyes. Para 2012, 34 estados y Puerto Rico tenían leyes que otorgaban autoridad explícita para celebrar acuerdos de APP, lo que impulsó el número de proyectos y el volumen de inversiones en la modalidad.
El conjunto de datos del estudio cubrió el período de 1988 a 2016 e incluyó información sobre la adopción de leyes que autorizan las APP por parte de los estados de Estados Unidos. Específicamente, los datos contienen un indicador para el año en que cada estado aprobó su primera ley habilitadora de APP, así como las disposiciones de esas leyes. El estudio utilizó un panel estatal por año, que abarcó la aprobación de la primera ley moderna de APP entre 1988 y 2016, el último año para el que hay datos completos disponibles. La muestra final estuvo compuesta por un total de 1.450 observaciones.
Además de analizar el impacto de la existencia de una ley habilitante para las APP sobre las inversiones privadas, el estudio también investigó la importancia de disposiciones específicas de estas leyes para atraer inversiones. Se identificaron 13 disposiciones que forman un índice de favorabilidad de las leyes de APP. Se envió un cuestionario a los expertos en APP para asignar ponderaciones a cada disposición en función de su influencia percibida en la inversión privada. Estas ponderaciones se utilizaron para calcular una puntuación de favorabilidad para cada ley habilitante, que oscila entre 0 y 10, y las leyes más nuevas y modificadas recibieron puntuaciones más altas. El estudio también consideró que algunos estados reemplazaron sus antiguas leyes por otras nuevas durante el período de estudio, y estos cambios se incorporaron al índice de favorabilidad. El índice de favorabilidad promedio aumentó con el tiempo, alcanzando su punto máximo en 2012 y permaneciendo constante hasta 2016.
El estudio examinó el impacto de las leyes que permiten las APP sobre la inversión privada en infraestructura vial en Estados Unidos. Las dos principales variables de resultado fueron (i) el porcentaje de inversión privada en relación con las inversiones totales en caminos y autopistas y (ii) el número de proyectos de APP completados. La primera variable captó la participación de la inversión privada en el gasto total. La segunda variable se utilizó para evaluar si la introducción de leyes de APP influyó en el número de proyectos que alcanzaron la etapa de cierre financiero.
En el análisis principal, se utilizó el enfoque de diferencias en diferencias (DID) para comparar el impacto promedio de las leyes de APP en los estados que las implementaron versus aquellos que no lo hicieron. Para controlar los factores que pueden influir en los resultados, el modelo incluyó variables como la deuda pública per cápita, los ingresos por impuestos a los combustibles, la ayuda federal para carreteras, el ingreso real per cápita y la población estatal. También se consideraron el grado de sindicalización, que puede afectar la adopción de APP, y los efectos fijos específicos para cada estado y año, lo que nos permitió capturar variaciones no observadas.
El estudio también utilizó modelos de conteo, como el modelo binomial negativo condicional con efectos fijos y el modelo inflado a cero, para predecir el número anual de proyectos de APP que alcanzan el cierre financiero. Como variables de control se utilizaron controles similares a los modelos anteriores. Finalmente, se realizó un análisis sobre los efectos de las disposiciones de las leyes según las especificidades asociadas a los proyectos APP.
Los resultados mostraron que tanto la existencia de legislación de APP como el índice de favorabilidad de la legislación de APP son determinantes estadísticamente significativos de la proporción de inversión en APP en los estados. La presencia de una ley de APP tiene un efecto positivo significativo en la inversión, con un aumento promedio de 0,004 en la proporción de inversión de APP en los estados tratados, lo que representa un aumento de casi seis veces en comparación con el período anterior a la ley. El índice de favorabilidad también tuvo un impacto positivo, de modo que un aumento de una unidad en el índice aumentó la proporción de inversión en 0,0011, lo que indica relevancia económica. Sin embargo, no se identificó significancia estadística para los cambios en el índice para los estados que ya tienen una ley.
Los resultados de los modelos de conteo indicaron que la presencia de una ley de APP aumenta, en promedio, entre 4,5 y 5,2 veces el número de proyectos que alcanzan el cierre financiero en comparación con los estados sin dichas leyes. Sin embargo, los cambios en el índice de favorabilidad después de la aprobación de la ley no fueron estadísticamente significativos. En cuanto al efecto sustitución, el análisis mostró que el aumento del gasto vía APP no resultó en una disminución de la inversión pública en caminos y autopistas. Este resultado sugiere que el gasto privado no reemplaza el gasto público, sino que complementa la inversión total en infraestructura.
Finalmente, el análisis de los efectos de las disposiciones sobre la inversión en carreteras demostró que las cláusulas que fortalecen las APP son las únicas con un impacto estadísticamente significativo. La adición de dicha disposición aumentó el porcentaje de inversión de APP en 0,004, más del doble de su valor promedio. Esto representa un aumento sustancial de la inversión privada, aunque sigue siendo una pequeña parte de la inversión total. Las otras categorías de disposiciones, como las que tratan de definiciones contractuales y financieras, no mostraron efectos significativos. Por tanto, incluir cláusulas que fomenten directamente las APP parece ser la estrategia más eficaz para atraer inversión privada.
En este artículo, se llevaron a cabo varios enfoques empíricos para identificar cómo las leyes que regulan las APP y la favorabilidad de estas leyes impactan la inversión privada y el número de proyectos de APP completados. Los resultados indicaron que la existencia de estas leyes está asociada a un aumento significativo en el número de proyectos que alcanzan el cierre financiero, mientras que el aspecto cualitativo de estas leyes no mostró efectos estadísticamente relevantes. Además, se evidenció que la implementación de estas leyes no generó una sustitución de la inversión pública por la privada, sugiriendo que ambas pueden coexistir sin perjuicio de la acción estatal vía inversión.
La evidencia de este estudio proporciona información relevante para los formuladores de políticas públicas que buscan atraer más inversión privada en infraestructura. La presencia de una ley específica para las APP juega un papel importante en la creación de un entorno más favorable para la viabilidad de estos proyectos, mientras que el diseño de sus disposiciones puede tener efectos más limitados. Por lo tanto, las políticas que alientan la aprobación de leyes de APP tienen el potencial de aumentar el número de proyectos de infraestructura realizados a través de APP, promoviendo la expansión de la infraestructura y, en consecuencia, el desarrollo económico.
Referencias
ALBALATE, D.; BEL, G.; GEDDES, RR ¿Las leyes que habilitan las asociaciones público-privadas aumentan la inversión privada en infraestructura de transporte? La Revista de Derecho y Economía , vol. 63, n. 1, pág. 43–70, febrero. 2020.
WOETZEL, J. et al. Cerrando las brechas de infraestructura global . Shanghái: McKinsey Global Institute, 2016.
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