¿El ICMS Ecológico es bueno para Brasil?

Investigador responsable: Angelo Cruz do Nascimento Varella

Título del artículo: RESPUESTAS MUNICIPALES A LAS TRANSFERENCIAS FISCALES ECOLÓGICAS EN BRASIL: UN ENFOQUE DE DATOS DE PANEL MICROECONOMÉTRICO

Autores del artículo: Nils Droste, Guilherme Rodrigues Lima, Peter Herman May e Irene Ring

Lugar de intervención: Brasil

Tamaño de la muestra: municipios brasileños

Gran tema: Medio ambiente, energía y cambio climático

Tipo de Intervención: Efectos de la adopción de transferencias fiscales ecológicas

Variable de Principal Interés: Proporción de Áreas de Preservación Ambiental

Método de evaluación: Evaluación Experimental (RCT)

Problema de política

La sostenibilidad ambiental es un desafío global que afecta a todos los sectores de la sociedad. La búsqueda de soluciones y políticas públicas que aseguren la preservación del medio ambiente enfrenta obstáculos económicos, políticos y sociales, los cuales son abordados por los gobiernos de los diferentes países de las más variadas formas, con el objetivo de lograr un equilibrio entre el desarrollo sostenible y la viabilidad financiera.

En Brasil, varios autores argumentan a favor del uso de transferencias fiscales ecológicas, que son herramientas, utilizadas durante décadas en el país, para redistribuir fondos provenientes de la recaudación de impuestos desde los niveles superiores de gobierno hacia los niveles inferiores. De esta manera, los estados y municipios que actúan efectivamente para la preservación de áreas de interés ambiental se benefician financieramente.

Contexto de evaluación

Una de las principales políticas de transferencia fiscal ecológica se caracteriza por el ICMS Ecológico (ICMS-E), instrumento que redistribuye parte de los recursos del Impuesto a la Circulación de Bienes y Servicios (ICMS) en función de factores de preservación ambiental, como la existencia de áreas de protección ambiental y conservación de regiones ricas en recursos hídricos.

Populares en varios países del mundo, como Alemania, Australia, Francia, India, Indonesia, Portugal y Suiza, los programas de transferencias fiscales ecológicas se utilizan para garantizar la financiación de acciones encaminadas a la sostenibilidad ambiental, por lo que los investigadores debaten la aplicación de este tipo de herramienta a nivel global, con el objetivo de alentar a las naciones subdesarrolladas a incrementar sus acciones locales para preservar el medio ambiente.

En Brasil, Paraná fue el estado pionero en implementar el ICMS-E, en 1991, luego de presiones políticas de municipios que fueron obligados a mantener Áreas de Protección Ambiental (AP) en sus territorios. Desde entonces, otras 16 unidades federativas adoptaron medidas similares, con énfasis en la legislación creada en los estados de Ceará y Pernambuco, en el Nordeste, que incluyen parámetros sociales en el cálculo del ICMS-E (llamado ICMS Socioambiental) y en el estado de Minas Gerais, en la que la medida fue denominada “Ley Robin Hood”, ya que el objetivo principal de la legislación es redistribuir recursos financieros a los municipios más pobres de la región.

Detalles de la póliza

En general, el ICMS-E utiliza parámetros de conservación ambiental a través de un cálculo que toma en cuenta la proporción de áreas ambientales protegidas en un municipio, en comparación con otros municipios del estado. Así, con base en esta proporción, que varía para cada unidad federativa, los recursos estatales del ICMS se redistribuyen para beneficiar a las localidades que mantuvieron áreas federales, estatales y municipales de AP y recursos hídricos relevantes.

Para ayudar al lector a medir tales esfuerzos, en 2014, alrededor del 18% del territorio brasileño tenía algún tipo de protección ambiental, de modo que el 8,8% son federales, el 8,9% son estatales y el 0,3% son municipales. Aunque parezca pequeña, estas proporciones son considerables. Representando sólo el 0,3% del territorio nacional, la superficie correspondiente a las AP municipales, por ejemplo, equivale a la superficie de Bélgica.

La implementación de ICMS-E tiene varias características interesantes. En el texto, los autores destacan cinco puntos principales:

1. La legislación no requiere costos adicionales para los estados y la federación, ya que implica la redistribución de recursos provenientes de la recaudación de impuestos;
2. La ley genera cierta descentralización del proceso de toma de decisiones respecto de la preservación del medio ambiente;
3. Existe un incentivo para la preservación ambiental y, en consecuencia, un aumento en la disponibilidad de este bien público para la sociedad;
4. Se potencia el envío de recursos financieros a municipios de menor poder adquisitivo;
5. La ley tiene un bajo costo de implementación.

Método de evaluación

Para medir los efectos derivados de la implementación del ICMS-E en Brasil, los autores recopilaron datos del Registro Nacional de Unidades de Conservación (CNUC), del Ministerio del Medio Ambiente, del Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (IPEA) y de las secretarías estatales. , sobre informaciones sobre unidades de preservación ambiental y características ambientales, económicas y sociales de los municipios brasileños, de los años 1991 a 2009.

Utilizando la base de datos, los autores realizan un análisis econométrico denominado “datos de panel”, que permite monitorear los cambios en los municipios a lo largo del tiempo. El objetivo es medir si la existencia de legislación ICMS-E incentiva la implementación y mantenimiento de áreas de protección ambiental respaldadas por ley. En otras palabras, los investigadores estaban interesados ​​en determinar si la ley efectivamente obliga a las ciudades brasileñas a intensificar las medidas de preservación ambiental.

Resultados

En general, el análisis del estudio indica que la implementación del ICMS-E aumenta la proporción de áreas ambientales legalmente preservadas. En otras palabras, la legislación mejora efectivamente las condiciones de conservación ambiental en Brasil.

Un punto relevante a destacar es el hecho de que esta relación observada fue mayor en las regiones donde el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita es mayor, lo que significa que la preservación ambiental tiene niveles más altos en las regiones más ricas. Para los autores, esto es una indicación de que los lugares más pobres necesitan resolver otros problemas, a menudo más urgentes, antes de priorizar la preservación ambiental. Por lo tanto, garantizar condiciones mínimas para todas las regiones se vuelve aún más relevante.

En lo que respecta a los municipios, los resultados encontrados son complejos. Los municipios con presencia de industrias tienen el mayor costo de oportunidad para la existencia de AP. La presencia de agricultura, la densidad urbana y el PIB per cápita tienden a presentar mejores resultados en la proporción de áreas preservadas. También se observó cierta competencia por las áreas de conservación federales y municipales, luego de la implementación del ICMS-E, de modo que las regiones con grandes áreas protegidas por el gobierno federal tienden a no presentar reglas para el ICMS-E. 

Lecciones de políticas públicas

Debido a los costos inherentes a la preservación ambiental y los beneficios sociales resultantes de estas prácticas, las políticas públicas de transferencias fiscales ecológicas están bien consideradas en la literatura académica, de modo que los estudios empíricos dan fe de sus ventajas. De hecho, el presente estudio demuestra que el ICMS-E es una herramienta eficiente en la creación y mantenimiento de áreas de interés ambiental en territorio brasileño, que posee algunas de las reservas de recursos naturales más exuberantes e importantes del mundo.

Además de la preservación ambiental, políticas públicas similares al ICMS-E fomentan la redistribución del ingreso y benefician a lugares que tendrían dificultades para practicar actos efectivos de preservación ambiental, simultáneamente con actividades económicas. Debido al costo de oportunidad de mantener áreas de preservación ambiental, los municipios con pocos recursos se benefician y son incentivados por este tipo de legislación, generando valor ambiental y social agregado para Brasil.

Referencia

DROSTE, Nils et al. Respuestas municipales a las transferencias fiscales ecológicas en Brasil: un enfoque de datos de panel microeconométrico. Política y gobernanza ambientales, vol. 27, núm. 4, pág. 378-393, 2017.