Pesquisadora responsável: Eduarda Miller Figueiredo
Título original: Escalation of Scrutiny: The Gains from Dynamic Enforcement of Environmental Regulations
Autores: Wesley Blundell, Gautam Gowrisankaran e Ashley Langer.
Localização da Intervenção: Estados Unidos
Tamanho da Amostra: 107.705 fábricas
Setor: Meio Ambiente
Variável de Interesse Principal: Valor de multa e danos causados pela poluição
Tipo de Intervenção: Fiscalização
Metodologia: GMM
Resumo
O Clean Air Act é uma legislação para redução da poluição nos Estados Unidos, em que a Agência de Proteção Ambiental dos EUA (EPA) utiliza a aplicação dinâmica como método de responsabilização em caso de não conformidade com a legislação ambiental. Ou seja, a EPA designa infratores reincidentes como “violadores de alta prioridade” (HPV), expondo-os à um alto nível de apuração e multas. Este artigo quantifica os ganhos da aplicação dinâmica, levando em conta também o seu benefício na redução dos danos causados pela poluição. Os resultados demonstram que as multas dinâmicas são eficazes na redução dos danos causados pela poluição.
Nos Estados Unidos, a legislação para redução da poluição (Clean Air Act) reduziu os danos causados pelo ar poluído em US$ 35.5 trilhões de 1970 até 1990. Entretanto, essa mesma regulação teve um impacto grande também, em todas as instalações industriais do país, causado pelos custos de cumprimento: de US$ 831 bilhões. Logo, é fundamental entender a eficiência do monitoramento regulatório e dos mecanismos de fiscalização para o controle da poluição.
A Agência de Proteção Ambiental dos Estados Unidos (EPA)[1] usa a aplicação dinâmica, onde as ações regulatórias são em função do histórico das ações passadas da firma para fazer cumprir as emendas do Clean Air Act (CAA) (Landsberger and Meilijson, 1982; Shimshack, 2014). Especificamente, a EPA designa infratores reincidentes como “violadores de alta prioridade” (HPV)[2], expondo-os à um alto nível de apuração e multas. A aplicação dinâmica pode agregar valor quando a imposição de multas é onerosa para o regulador e também quando o regulador não pode contratar os custos de conformidade das políticas regulatórias.
O trabalho aqui analisado procura quantificar os ganhos da aplicação dinâmica do CAA, levando em conta também o seu benefício na redução dos danos causados pela poluição e pesar isso em relação aos custos de conformidade para usinas e reguladores.
Figura 1: Aplicação do Clean Air Act da EPA por Status Regulatório
Fonte: Blundell et al. (2020).
A Figura 1 mostra as taxas médias de inspeção, taxas de violação e multas para fábricas em conformidades, violadores regulares e “violadores da alta prioridade” (HPVs). Em cada caso, fica bem exposto que o nível de escrutínio aumenta dramaticamente com o status HPV.
A EPA divide os Estados Unidos em dez regiões geográficas, em que a orientação da agência é de que regiões e estados podem adotar abordagens variadas para melhorar os programas de fiscalização do estado (EPA, 2013). Assim, as regiões e estados da EPA representam áreas geográficas nas quais a interpretação da política federal e as preferências de aplicação podem variar.
A Clean Air Act foi aprovada em 1963, nos Estados Unidos, como um esforço para melhorar a qualidade do ar. A EPA foi criada para fazer cumprir os padrões de poluição do ar e outras legislações ambientais.
O CAA concede à EPA a autoridade para regular os critérios de poluição do ar[3] e de vários poluentes atmosféricos perigosos. O CAA exige principalmente regulamentos de comando e controle, que exigem que a poluição das usinas esteja dentro ou abaixo dos limites que podem ser alcançados com as melhores tecnologias e práticas. O regime de fiscalização inclui um sistema de permissão, inspeções, violações e multas.
Todas as fábricas – em conformidade ou não – poderiam ser inspecionadas regularmente. A frequência dessas inspeções dependia não apenas das diferenças entre estados e regiões nos orçamentos e prioridades de execução, mas também no tamanho da fábrica e se a fábrica estava em uma área não atingida pelos Padrões Nacionais de Qualidade do Ar Ambiente (NAAQS)[4].
As multas são calculadas usando dois componentes principais: a atividade da violação e o benefício econômico que a fábrica recebeu com a violação (EPA, 1991). O componente de gravidade de cada violação é determinado principalmente a partir do dano real ou potencial da violação: (i) nível de violação; (ii) toxicidade do poluente; (iii) a sensibilidade do ambiente no qual o poluente é lançado; e (iv) a duração da infração.
Para realizar a pesquisa, foram usadas as seguintes bases de dados: (i) Histórico de Conformidade Ambiental Online (ECHO)[5]; (ii) Comissão de Qualidade Ambiental do TEXAS (TCEQ)[6], Inventário Nacional de Emissões[7], Dados de Emissões Aéreas do ECHO[8], Padrões Nacionais de Qualidade do Ar Ambiente (NAAQS), AP3 (Clay et al., 2019). O estudo foi limitado em sete setores industriais mais poluentes do Sistema de Classificação da Indústria Norte-Americana (NAICS), que são: mineração e extração, utilitários, manufatura: alimentos e têxteis; fabricação: madeira e petróleo, fabricação: metal, transporte, serviços educacionais. Os dados abrangem 107.705 fábricas únicas.
No modelo dinâmico usado para essa pesquisa, as decisões da fábrica são uma função do seu estado regulatório. Em que primeiro os autores estimam o custo para instalações industriais em conformidade com a atual abordagem dinâmica da EPA. Após, simulam o valor de regimes alternativos de fiscalização para afetar as emissões das usinas e a conformidade com o CAA. Ademais, os autores especificaram uma grade fixa de parâmetros de custo potencial e estimam os pesos populacionais de cada um. Por fim, utilizaram o Método Generalizado de Momentos (GMM). A partir dos parâmetros de custo estimados, avaliaram os ganhos da aplicação dinâmica ao calcular os danos causados pela poluição, multas avaliadas e outros resultados quando as plantas otimizam sob políticas regulatórias contrafactuais.
Os resultados das estimações demonstraram que investimentos, inspeções, violações, multas e status do HPV são custosos para as fábricas, com efeitos significativos para investimentos, multas e status do HPV. As estimativas dos coeficientes aleatórios do GMM demonstraram que os investimentos equivalem a uma multa de US$ 450.000, o status do HPV equivale a uma multa de US$ 5.600 por trimestre e cada inspeção equivale a uma multa de US$ 37.400.
Os autores salientam que entender a magnitude absoluta dos coeficientes encontrados é complicado pelo fato de que as multas podem ser mais caras do que o valor avaliado pela EPA. Ou seja, a resolução de multas envolve trabalho jurídico adicional para a fábrica e prejudica a sua reputação. Logo, o custo para a fábrica de uma multa de 1 dólar pode ser substancialmente maior do 1 dólar, o que, por sua vez, implica que, se um investimento for equivalente a US$ 450.000 em multas, então o custo para a fábrica será muito além do que esse valor.
É também demonstrado que 1,9% das fábricas têm um custo médio de investimento pequeno, mas negativo, equivalente a uma multa de US$ -20.300 por investimento. Em que essas fábricas têm custos extremamente altos de inspeções (equivalente a uma multa de US$ 330.000), violações (uma multa de US$ 266.600) e status de HPV (uma multa de US$ 323.900 por trimestre), e podem ser muito adversas às atividades de fiscalização ambiental em relação ao investimento.
Ao modelar como as atividades de fiscalização da EPA, os investimentos, a conformidade geral e os danos causados pela poluição do ar mudariam sob diferentes políticas da EPA, é encontrado grandes aumentos na participação das fábricas no status de HPV e nos danos causados pela poluição. Em particular, encontram que o status de HPV aumentaria de 1,4% para 30,8%. No entanto, a taxa de investimento cai apenas moderadamente, sugerindo que a heterogeneidade nos tipos de fábricas que investem e o momento do seu investimento é importante.
Ademais, dado o nível alto mais alto de fábrica com status de HPV, também é encontrado níveis muito mais altos de danos causados pela poluição do ar. Os danos causados por poluentes atmosféricos aumentam de US$ 1,5 milhão por fábrica/trimestre para US$ 4 milhões por fábrica/trimestre. Uma forte evidência de que as multas dinâmicas são eficazes na redução dos danos causados pela poluição, condicionando ao nível de multa.
Os autores fornecem evidências de que a aplicação dinâmica é valiosa quando as multas são caras para o regulador: a remoção da aplicação dinâmica aumentaria os danos causados pela poluição em 164% se as multas fossem mantidas constantes. Também demonstram que aumentar a escala de multas com o estado regulatório agregaria pouco valor adicional.
Referências
Clay, Karen, Akshaya Jha, Nicholas Muller and Randall Walsh. 2019. “Database for “External Costs of Transporting Petroleum Products: Evidence from Shipments of Crude Oil from North Dakota by Pipelines and Rail.” Data can be accessed from Nicholas Muller, https://public.tepper.cmu.edu/nmuller/APModel.aspx.
Environmental Protection Agency (EPA). 1991. “Clean Air Act Stationary Source Civil Penalty Policy.” Washington, DC: EPA.
Environmental Protection Agency (EPA). 2013. “National Strategy for Improving Oversight of State Enforcement Perfomance.” Washington, DC: EPA.
Landsberger, Michal, and Isaac Meilijson. 1982. “Incentive Generating State Dependent Penalty System: The Case of Income Tax Evasion.” Journal of Public Economics 19 (3): 333-52.
Shimshack, Jay P. 2014. “The Economics of Environmental Monitoring and Enforcement.” Annual Review of Resouce Economics 6: 339-60.
[1] US Environmental Protection Agency (EPA).
[2] High Priority Violator (HPV).
[3] Ozônio (), material particulado (PM), monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrogênio (
), dióxido de enxofre (
) e chumbo (Pb).
[4] National Ambient Air Quality Standards (NAAQS).
[5] Environmental Compliance History Online (ECHO).
[6] Texas Commission on Environmental Quality (TCEQ).
[7] National Emissions Inventory.
[8] ECHO’s Air Emissions.
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