¿Las ganancias fiscales de las asociaciones público-privadas en Minas Gerais contribuyen al crecimiento económico?

Investigadora responsable: Eduarda Miller de Figueiredo

Título del artículo: ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA – APP: ¿UNA FUENTE ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO EN EL ESTADO DE MINAS GERAIS?

Autores del artículo: Ricardo da Costa Nunes y Selene Peres Nunes

Lugar de intervención: Minas Gerais, Brasil

Tamaño de la muestra: Deuda pública 1996-2016

Sector: Finanzas

Tipo de intervención: Efectos de las Alianzas Público-Privadas

Variable de principal interés: Deuda a PIB

Método de evaluación: Otros

Problema de política

Las asociaciones público-privadas (APP) tienen como objetivo excluir las restricciones de financiación pública para la realización de obras de infraestructura por parte del sector privado, impulsando así el crecimiento económico (Pasin y Borges, 2003). Además, se espera que esta asociación mejore la eficiencia en la gestión de proyectos públicos, como ha ocurrido en otros países, como Inglaterra, Irlanda, Portugal, España y Sudáfrica. Esta forma contractual alternativa, que permite la asociación entre el sector público y el privado, donde la empresa sigue siendo pública, sujeta a regulación estatal, pero los órganos gubernamentales actúan para impedir el abuso del poder monopólico de los empresarios.

La Teoría de la Escuela de Elección Pública sostiene que los crecientes gastos de personal y el aumento de la deuda pública se deben a demandas corporativistas que son atendidas por los políticos que desean continuar en la vida política. Además, también se diagnostica que cuanto más interviene el Estado en la economía, permitiendo el aumento de la deuda pública, mayor es la necesidad de sustituir la actividad pública por actividad privada.

Asumiendo la hipótesis de que el crecimiento a partir de la adopción de APP depende de que la política económica de la entidad federativa esté orientada al crecimiento económico, los autores analizan el papel que las APP pueden tener en el financiamiento del crecimiento económico en Minas Gerais.

Contexto de evaluación

En 2015, Minas Gerais tuvo el segundo mayor ingreso estatal del país, según el Balance del Sector Público Nacional (BSPN). Sin embargo, en el período 2014-2016 los ingresos corrientes se mantuvieron prácticamente constantes en términos nominales, es decir, al considerar la inflación se puede observar que hubo una caída real. Una posible explicación a la reducción en la recaudación de ingresos sería el intercambio de favores entre políticos y grupos de interés, cuyo objetivo es obtener el apoyo de estos grupos para que funcionarios de gobierno puedan ser reelegidos (Silva, 2018).

El aumento de los gastos de personal en el período analizado también demuestra la gravedad del Estado. Incluso si se defiende incluir a los inactivos y a los pensionados en el cálculo de la defensa personal, hay que reconocer que la seguridad social es el principal problema de las finanzas públicas. En Minas Gerais, el déficit alcanzó R$ 14,8 mil millones en 2016 y la tendencia es a aumentar, dado que los activos de hoy serán los inactivos de mañana, y los inactivos de hoy serán los pensionados de mañana, lo que demuestra que la posibilidad de desequilibrio en el futuro, que es lo más preocupante.

La situación fiscal en Minas Gerais se considera muy frágil, donde incluso si la economía vuelve a crecer, las pensiones, los gastos de personal, el incumplimiento del límite de endeudamiento y las elevadas obligaciones financieras son preocupantes. Ante la falta de recursos del Estado para financiar obras que incidieran en el crecimiento económico, se buscaron alianzas público-privadas para llenar este vacío y promover el crecimiento económico.

Detalles de la póliza

Los autores afirman que el origen de la concesión se refiere a la crisis del Estado interviniente. Es decir, hay una elevada deuda pública que encarece la financiación de nuevas inversiones, existe la necesidad de equilibrar las finanzas públicas, la necesidad de un superávit primario para reducir la deuda pública y los pocos recursos presupuestarios, lo que lleva a vincular los ingresos a gasto en educación, salud y seguridad social. Esto significa que la ineficiencia del gobierno encuentra en las APP una forma alternativa de financiar la infraestructura necesaria.

Las APP están menos sujetas a control y buscan maximizar sus ganancias, de acuerdo con la lógica privada. De esta forma, las empresas contratadas son más eficientes y productivas, en comparación con las empresas públicas, según Friedman y Friedman (1977). Esto ocurre porque los gerentes de las empresas públicas a menudo operan por razones políticas, persiguiendo sus propios objetivos o los de quienes los designaron para ese cargo (Shapiro y Willig, 1990). Para combatir este tipo de comportamiento, las reglas que tratan de las APP deben estar bien diseñadas, brindando seguridad al empresario privado (Wald, 2005). Por lo tanto, las notificaciones deben contemplar situaciones económicas variadas y controles de resultados adecuados.

Dentro de todos los factores de naturaleza fiscal, la principal motivación para adoptar APP es la expectativa de capacidad gerencial y financiera del sector privado que aumente la eficiencia de las actividades. Sin embargo, se destaca que las posibles ganancias fiscales de las asociaciones público-privadas pueden desaparecer en caso de un aumento del gasto en otras áreas públicas. Por lo tanto, el Estado debe tener disciplina fiscal en toda la administración pública, asegurando la responsabilidad fiscal, además de permitir una transparencia confiable y necesaria de los datos de las cuentas públicas, permitiendo a la sociedad monitorear la situación financiera y el gasto público.

Sin embargo, no habrá resultados satisfactorios en términos de aumento de ingresos y eficiencia con las APP mientras el Gobierno de MG siga teniendo déficits primarios resultantes de gastos de personal.

Método de evaluación

La falta de recursos en el Estado de Minas Gerais fue un elemento decisivo para la implementación de APP, en las que no se buscaba la mejor asignación de recursos, sino ingresos adicionales para financiar gastos públicos que crecieron con el tiempo.

En vista de lo anterior, los autores utilizan una investigación bibliográfica exploratoria para verificar si los gastos de personal comprometieron el crecimiento de la economía. Para ello, el artículo describe el comportamiento de la deuda del MG en el período 1996-2016, con datos de deuda consolidada e ingresos del ICMS, servicio de la deuda y gastos de personal, recopilados de los sitios web del Tesoro Nacional y del IBGE.

Para realizar los cálculos econométricos se utilizaron estimadores de mínimos cuadrados ordinarios (MCO), los cuales presentaron resultados eficientes y confiables luego de presentar pruebas probatorias.

Resultados

Los resultados encontrados permiten afirmar que los gastos de personal explican la variable dependiente deuda/PIB. Sin embargo, el servicio de la deuda no impactó la deuda, lo que permite afirmar que el pago de intereses no fue responsable del aumento de la deuda pública.

El aumento de la deuda se explicó por sucesivos aumentos en los gastos de personal, que incluyen desembolsos para empleados activos e inactivos. Es decir, se encontró una relación de alrededor del 30% entre el aumento de los gastos de personal y el aumento de la deuda pública en el Estado de Minas Gerais.

Estos resultados están en línea con la Teoría de la Escuela de las Elecciones Públicas, ya que, para los autores que desarrollaron la teoría, las demandas corporativistas y la elección de políticos que gastan van juntas, resultando en un aumento de los gastos de personal y un crecimiento de la deuda.

El tema fiscal de MG no es fácil de resolver, dado lo anterior en relación a la expansión del gasto en seguridad social, gastos de personal y obligaciones financieras. Además, el Estado tampoco sigue una disciplina fiscal estricta. Por lo tanto, es evidente que los gastos del Estado no están destinados al crecimiento económico, sino únicamente a realizar gastos para los intereses de grupos de presión.

Finalmente, los autores señalan que el análisis de las cuentas del Estado de Minas Gerais demuestra que el crecimiento de los gastos de personal y de la deuda pública elimina la ganancia fiscal de las asociaciones público-privadas y otras holguras fiscales. Ante esto, la implementación de APP solo generó caja para que el Estado continuara con la política de expansión del gasto.

Lecciones de políticas públicas

Las asociaciones público-privadas tienen el importante objetivo de eludir las restricciones presupuestarias gubernamentales para invertir en la infraestructura necesaria para el crecimiento económico. Sin embargo, no se obtienen resultados satisfactorios en esta forma contractual cuando los gobiernos continúan aumentando los gastos de personal.

Referencia

DA COSTA NUNES, Ricardo; NUNES, Selene Peres Peres. LA ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA – APP: ¿Una fuente alternativa de crecimiento económico en el estado de Minas Gerais?. Revista de Estudios e Investigaciones en Administración , v. 4, núm. 1, pág. 70-92, 2020.