¿Las regalías petroleras generan beneficios para la educación?

Investigador responsable: Pedro Jorge Holanda Alves

Título del artículo : GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN Y RENDIMIENTO ESCOLAR

Autor del artículo : Joana Monteiro

Lugar de intervención : Brasil

Tamaño de la muestra : 1.ª etapa (4.115 observaciones) y 2.ª etapa (220-240 observaciones)

Sector : Educación

Tipo de Intervención : Efecto del gasto público en el rendimiento escolar

Variable de Principal Interés : Tasa de matrícula y rendimiento académico

Método de evaluación: Evaluación Experimental (RCT)

Problema de política

Es posible verificar que en Brasil las políticas de inserción escolar fueron positivas en relación al aumento del número de matriculaciones y de retención de estudiantes. Según Monteiro (2015), en 20 años, el promedio de años de estudio de la población brasileña aumentó un 55%, de modo que el 93% de los niños entre 6 y 14 años están matriculados en la educación primaria. Sin embargo, según los resultados del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA), de los 65 países que realizaron el examen, Brasil ocupó los puestos 58, 55 y 59 en los rankings de mayores puntuaciones en matemáticas, lectura y ciencias, respectivamente.

De manera similar a lo que ocurre con las políticas públicas para incentivar la matrícula escolar, que tienen resultados positivos, los programas enfocados en el desempeño de los estudiantes también generan beneficios para los estudiantes. Para ello, los formuladores de políticas públicas deben adoptar más medidas encaminadas a mejorar el desempeño de los estudiantes matriculados y, en cierto modo, generar resultados más eficientes. Para determinadas situaciones es necesario que se destine un mayor gasto a educación y es posible aplicar estas medidas.

En Brasil, el sistema de división del presupuesto define que los alcaldes municipales tienen autonomía para definir sus gastos, pero la recaudación es responsabilidad del gobierno federal, que recauda gran parte de los ingresos y transfiere porciones proporcionales a los estados y municipios. En algunos casos específicos, es posible identificar casos de municipios con características similares que reciben recursos federales en diferentes volúmenes.

Contexto de evaluación

Ciertos municipios de la región costera se benefician de estar ubicados en una prolífica extracción de regalías y por esta razón, estos municipios reciben una cierta cantidad de transferencia del gobierno federal. Monteiro (2015) analiza el impacto del gasto público en la calidad educativa de los municipios brasileños productores de petróleo que se beneficiaron de un aumento en los ingresos por regalías. La calidad de la educación puede ser positiva de dos maneras: por un lado, el gasto puede generar un aumento en la matrícula y asegurar que un mayor número de niños estén matriculados en las escuelas y, por otro lado, el gasto puede aumentar el desempeño de los estudiantes.

Debido al fuerte aumento de los ingresos percibidos por regalías en 1998, el análisis comienza en este año (algunas variables se utilizaron en 2000 por ser el año con datos más cercano) hasta 2010, que es el último año con información del Censo Demográfico. Las variables relacionadas con la matrícula escolar están representadas por la tasa neta de asistencia a la educación primaria (relación entre el número de personas de 6 a 14 años que están matriculadas regularmente en educación primaria y la población total en el mismo rango de edad) y el porcentaje de niños de 6 a 14 años que no asisten a la escuela. Para medir el progreso en educación de la generación joven, el autor utiliza la tasa de analfabetismo de personas entre 11 y 14 años, el porcentaje de niños de 6 a 14 años que tienen 2 o más años de retraso escolar y los años esperados de estudiar. Finalmente, el análisis buscará evidencia de si la recepción de regalías petroleras está asociada con estos resultados de mejora en el área educativa, utilizando datos de Prova Brasil como indicador de desempeño escolar.

Detalles de la póliza

Debido al aumento de la producción petrolera, el Estado brasileño decidió establecer la Ley del Petróleo, en la que los municipios se beneficiarían de parte de estas extracciones y que parte de esta transferencia de regalías petroleras no sería exclusiva del municipio productor, sino también de los cercanos. regiones. El peso de estas transferencias se volvió significativo a partir de 1997, con una producción que creció a más del doble entre 1997 y 2010, de modo que la transferencia pasó de R$ 424 millones a R$ 21,6 mil millones en el período descrito. Lo que se espera con estos aumentos de transferencias es que puedan generar una holgura en los ingresos de los municipios y, en consecuencia, crear espacio para que se adopten más políticas dirigidas al desempeño de los estudiantes.

Detalles de la metodología

Para sus estimaciones, Monteiro (2015) separa el proceso de evaluación en dos etapas. Inicialmente, utilizando indicadores de cantidad y calidad escolar en una regresión simple, investigamos cómo se comportan los municipios que más invirtieron en educación entre 2000 y 2010. En la segunda etapa, verificamos la existencia de una relación entre la ganancia de ingresos municipales provenientes del petróleo. producción en relación con el aumento del gasto en educación. La afirmación de esta relación permite utilizar una regresión con variables instrumentales para identificar qué ganancias adicionales por actividades petroleras han tenido un impacto en la inversión en educación y en los resultados escolares.

Con base en criterios geográficos, la Ley del Petróleo aplica la distribución de regalías, teniendo los municipios ubicados en la costa derecho a recibir más que los municipios vecinos fuera de la costa. Esta distinción permite definir que los municipios de la costa brasileña son “tratados” porque reciben una mayor cantidad de transferencias que sus municipios vecinos, lo que se definiría como “control”. El uso de la ley se vuelve favorable para el análisis causal, ya que geográficamente son municipios similares, con la diferencia de que existen diferentes ganancias de ingresos en relación a las regalías petroleras.

Aunque esta estrategia no está libre de críticas, pues la determinación implica que recibir o no este recurso es independiente de las características económicas y políticas municipales, sólo en una frontera marítima que tenga producción petrolera. Por lo tanto, los responsables de las políticas municipales no pueden definir el nivel de ingresos por regalías cada año y la diferencia entre los dos grupos de municipios estaría definida por el aumento del gasto, provocado por el aumento de los ingresos transferidos por el gobierno federal.

Sin embargo, como nos interesa ver los efectos reflejados en el gasto, si bien el 75% de los recursos recibidos están definidos por ley como invertidos en educación, la decisión de cómo aplicarlo depende del esfuerzo y objetivos de los alcaldes, lo que puede generar cierto sesgo en las estimaciones. Por esta razón, en esta segunda parte no se realizó una estimación simple, sino que se utilizó el valor de la producción petrolera como instrumento para capturar el efecto local del gasto en educación.

Resultados

En la primera etapa, con alrededor de 4.000 municipios, los resultados indican que los aumentos en el gasto en educación aumentan el número de niños en las escuelas, utilizando indicadores de tasa de matrícula y niños fuera de la escuela. Este resultado probablemente se debe al factor constitucional del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica (FUNDEB) que vincula las transferencias del gobierno federal a los municipios en función del número de matrículas. En la segunda etapa, en cambio, las estimaciones muestran que debido al aumento del presupuesto por regalías, los municipios aumentan un 9% el salario promedio de los docentes, con el objetivo de incrementar el desempeño de los estudiantes, sin embargo, no hay señales de que Esta política ha resultado en mejoras en el desempeño educativo.

Aunque parte de los recursos obtenidos del petróleo se asignó a gastos de educación, la evidencia de 239 observaciones entre 1998 y 2010 es que el sector no recibió una alta prioridad, con solo el 14% de los ingresos por regalías asignados a la educación y solo una diferencia del 13% en gasto de los municipios de la región costera brasileña en comparación con sus vecinos. En términos monetarios, el aumento del valor de la producción petrolera está asociado a un aumento de los ingresos por regalías de R$ 0,02, que, en consecuencia, fueron convertidos en gastos por los municipios y generaron un aumento de la educación de R$ 0,003.

Lecciones de políticas públicas

En algunos casos, en Brasil y en todo el mundo, nos enfrentamos a situaciones en las que los gobiernos locales, por alguna razón externa, reciben una mayor cantidad de recursos financieros y, por tanto, tienen mayor disponibilidad de opciones de inversión y gasto. Estos casos sirven como experimentos para mostrar cómo los gobiernos locales con una gran cantidad de ingresos, o con ganancias inesperadas, se comportan al decidir definir el destino de sus gastos.

Este trabajo contribuye a la literatura al mostrar cómo los municipios brasileños se comportan en términos de calidad educativa cuando tienen mayor disponibilidad de recursos. Los resultados presentados muestran que la lección aprendida indica que sólo el uso de recursos para aumentar los salarios de los docentes no presenta resultados significativos para el desempeño. Es necesario que los municipios adopten otras políticas, como una mejor cualificación de los profesores, un mayor seguimiento de los alumnos o una mejora de la estructura escolar.

Referencia:

MONTEIRO, Juana. Gasto público en educación y rendimiento escolar. Revista Brasileña de Economía, v. 69, núm. 4, pág. 467-488, 2015.