¿Cuál fue el impacto del Estado en el sector de energías renovables en Brasil y China?

Investigadora responsable: Viviane Pires Ribeiro

Título del documento: energía eólica y solar en Brasil y China: intereses, relaciones comerciales y resultados de políticas

Autores: Kathryn Hochstetler y Genia Kostka

Lugar de intervención: Brasil y China

Tamaño de la muestra: 2 fuentes de energía renovables

Gran tema: Medio ambiente, energía y cambio climático

Variable de Principal Interés: Energía solar y eólica

Tipo de Intervención: Análisis de la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China

Metodología: Investigación de Campo

Hochstetler y Kostka (2015) examinan la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China. Los resultados muestran que los dos países comparten muchos intereses en materia de energía solar y eólica, pero las diferencias institucionales en las relaciones entre el Estado y las empresas llevaron a resultados diferentes. En China, en un contexto de relaciones entre el Estado y las empresas, las intervenciones estatales han sido más integrales: el Estado se coordina con los bancos estatales y ofrece grandes incentivos financieros y de inversión a las empresas estatales o vinculadas al Estado. En cambio, en las asociaciones público-privadas de Brasil, el apoyo estatal a la promoción de la energía renovable ha estado determinado por una mayor preferencia por subastas competitivas y normas de financiación más estrictas.

Contexto de evaluación

Las negociaciones climáticas internacionales han fallado, en parte debido a las expectativas contradictorias sobre el papel que deberían desempeñar los altos poderes emergentes como China y Brasil para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Sus tasas de crecimiento económico registradas después del año 2000 fueron acompañadas por un aumento igualmente rápido en las emisiones. Las inversiones en energía están haciendo tales países para apoyar su crecimiento económico que buscan bloquear los niveles de emisiones en las próximas décadas. A pesar de que crecen rápidamente, los poderes emergentes continúan teniendo millones de ciudadanos de bajos ingresos y dejan en claro que cualquier acción de mitigación climática debe satisfacer las necesidades de desarrollo nacional.

El sector energético híbrido y solar eólico en Brasil establece una economía política que se alterna entre la planificación pública nacional, las adquisiciones y las agencias financieras, así como un sector de generación cada vez más privado. Este enfoque de asociación público-privada incluyó el apoyo estatal para el sector de energía renovable después de 2002, pero desde 2009 también ha impuesto un sistema de subasta competitivo. El regulador independiente posee licencias regulares para proporcionar energía a la red nacional, con la participación de empresas de generación pública y privada. Aquellos que están comprometidos a proporcionar energía a precios más bajos ganan la subasta. Del mismo modo, el Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social (BNDES) proporciona crédito a muchos proyectos a tasas subsidiadas.

En China, las relaciones entre el estado y las empresas pueden describirse mejor como corporativas estatales. La centralidad continua de las empresas estatales y estatales o apoyada por el estado en la economía política y su estructura de gobernanza autoritaria descentralizada ubica el cálculo de los intereses, especialmente en las relaciones complejas entre los gobiernos centrales y locales. El estado trabaja con empresas estatales y compañías mixtas para desarrollar un sector de energía renovable competitiva a nivel mundial. El estado retiene el control general del mercado, decide las reglas y ejerce el control sobre la entrada al mercado. Una característica única del caso chino es la discreción relativamente grande otorgada a los gobiernos locales en la guía del desarrollo económico, lo que le brinda a la corporatismo estatal chino un carácter decididamente local.

Detalles de la intervención

Hochtetler y Kostka (2015) suponen que el desarrollo es una prioridad como punto de partida para su estudio, en el que los autores examinan los desarrollos en el sector de energía renovable en Brasil y China desde 2000. Eran casi inexistentes en ambos países en la década de 1990, pero Durante la década de 2000, China amplió su generación de energía eólica y solar, al tiempo que logró el liderazgo mundial en ambos sectores. Brasil genera energía eólica sustancialmente y tiene una industria eólica próspera, aunque la expansión de la generación de energía solar es lenta. Ambos países se unieron a sus adquisiciones de energía renovable con políticas para desarrollar una capacidad industrial relacionada, pero lo hicieron de diferentes maneras y con diferentes resultados.

En este sentido, Hochtetler y Kostka (2015) plantean la siguiente pregunta: ¿Qué explica las diferencias en las políticas iniciales y los resultados de las emisiones de desarrollo y clima? Para responder a esta pregunta, los autores usan variables explicativas de las teorías clásicas de la política comparativa, examinando los roles de las instituciones para determinar las políticas y los resultados.

Detalles de la metodología

El análisis se basa en la investigación de campo realizada en Brasil y China entre 2010 y 2014. En Brasil, Hochtetler y Kostka entrevistaron a empleados de agencias de planificación energética y al Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social, así como a representantes de la industria y la comunidad. En China, los autores realizaron investigaciones de campo en Beijing, en las provincias de Hunan, Jiangsu y Shandong. El análisis también se basa en documentos de política gubernamental, informes de medios y fuentes secundarias disponibles.

Resultados

Los resultados de las políticas de desarrollo de energía renovable difieren notablemente en Brasil y China. En Brasil, los avances en la energía renovable son más modestos, incluidos algunos éxitos en la fabricación de turbinas eólicas, con el aumento en el número de fabricantes de componentes y el crecimiento acelerado de la generación de energía eólica. Sin embargo, se identificaron pocas actividades de implementación para la energía solar, a pesar de los abundantes recursos solares en el país. En contraste, en el mismo período, China ganó liderazgo mundial en la fabricación e implementación de energía eólica y solar.

Por lo tanto, los autores argumentan que la diferencia observada en los resultados de la energía renovable se explica parcialmente por la variación en las relaciones entre el estado y las empresas en Brasil y China. El modelo de asociación público-privada de Brasil y el modelo corporativo estatal de China son enfoques diferentes para alinear los intereses entre los participantes estatales y del mercado.

En Brasil, el enfoque de asociación público-privada alentó un comienzo más coordinado y deliberado para la generación de energía renovable, trabajando mejor para la energía eólica. El programa de incentivos de fuentes de electricidad alternativas (PROINFA) utilizó aranceles "generosos" para atraer a actores privados en la producción de viento y ofrecieron protección del mercado para fomentar la producción local de viento y componentes. Las subastas de BNDES y el financiamiento subsidiado pudieron atraer empresas tanto a la generación como a la producción industrial, pero también disciplinaron la industria al someterla a una feroz competencia de precios en subastas y supervisión estricta de los préstamos BNDES. Con el tiempo, esto ha permitido a Brasil desarrollar una industria eólica muy delgada, si no totalmente globalmente competitiva e innovadora, lo que ayuda a satisfacer la demanda nacional.

Para la energía solar, el requisito de que los precios, la generación y la producción de piezas cumplan con los objetivos públicos y privados han fracasado hasta ahora. No se pueden considerar muchas herramientas de políticas, ya sea porque los actores privados no pueden verse obligados a participar o porque los actores públicos se han visto obligados a hacer cálculos a corto plazo basados ​​en fundamentos basados ​​en el mercado. Fuertes intereses ambientales en la producción solar y las buenas bases materiales para dicha industria se toparon con los límites impuestos por las contradicciones entre el precio y los objetivos de producción nacional.

En China, el modelo corporativo estatal brinda a los gobiernos centrales y locales un mayor número y variedad de apalancamiento para promover energías solares y eólicas. Los gerentes de las empresas estatales son parte del mismo sistema anual de evaluación del personal que los funcionarios públicos, lo que facilita que dichos gobiernos guíen el comportamiento comercial. Además, el sistema bancario está dominado por grandes bancos estatales, que financian compañías estatales o vinculados al estado en energía renovable. En la estructura política autoritaria descentralizada de China, los gobiernos locales apoyan activamente la expansión de las industrias eólicas y solares.

Sin embargo, el enfoque estatal corporativo de China también tiene serios desafíos para el desarrollo de energía renovable. Las intervenciones excesivas por parte de los gobiernos locales y los bancos estatales locales a veces se distorsionan los planes y políticas del gobierno central. La fácil otorgamiento de préstamos bancarios locales ha resultado en grandes sumas de deuda a corto plazo, muchos de los cuales parecen convertirse en préstamos incumplidos. El fácil acceso al financiamiento, combinado con la falta de fuertes restricciones presupuestarias, ha resultado en un exceso de capacidad industrial a gran escala y posteriormente deteriorando las finanzas de las empresas.

Lecciones de políticas públicas

Hochtetler y Kostka (2015) argumentan que Brasil y China comparten muchos intereses con respecto a la energía renovable, pero las diferencias institucionales en las relaciones entre el estado y las empresas han llevado a diferentes resultados. En Brasil, un enfoque de asociación público-privada desempeñó un papel clave en la promoción de la generación eólica y una nueva industria eólica, pero dejó el sector solar en gran medida sin inversión. En China, un enfoque corporativo estatal significaba que las agendas políticas de los gobiernos nacionales y locales, así como los intereses de inversión de las poderosas empresas y empresas estatales respaldadas por el estado, formaron los resultados de las políticas.

Los formuladores de políticas en ambos países tienen muchos de los mismos intereses en el desarrollo de energías solares y eólicas. Dichas energías mejoran la contaminación del aire local y ayudan a los líderes nacionales a cumplir con los compromisos internacionales del cambio climático. La energía renovable también ayuda a resolver problemas de seguridad energética doméstica. La instalación y operación de las granjas de energía eólica y solar aportan beneficios económicos potenciales, aunque los beneficios son más altos si las industrias locales se establecen para producir componentes de estas industrias.

En resumen, aunque el modelo dominado por el estado de China proporciona las bases institucionales para un éxito sorprendente en el desarrollo de energía renovable, el enfoque tiene un costo significativo. En particular, la priorización de la fabricación de energía renovable en la demanda interna de esta energía en sí misma creó varios resultados indeseables, ya que la implementación de energía renovable se sacrificó inicialmente en el esfuerzo por construir un sector y viento de producción y viento de energía solar.

 Para otros países en desarrollo, las experiencias de Brasil y China ilustran las muchas compensaciones y dilemas que genera energía renovable basada en la red. La construcción de plantas de generación eólica y solar continúa teniendo costos más altos que las plantas de combustible fósil para la mayoría de los países, aunque la última década de desarrollos en Brasil y especialmente en China ha cambiado estos cálculos notablemente. Para los países que desean equilibrar los costos de mayor generación con las ganancias económicas de agregar una nueva industria de producción de componentes dinámicos, las experiencias de estos dos gigantes sugieren que enfrentarán un delicado acto de equilibrio entre estos dos objetivos.

Referencias

Hochtetler, K. y Kostka, G. (2015). La energía eólica y solar en Brasil y China: intereses, relaciones estatales - comerciales y resultados de políticas. Política ambiental global , 15 (3), 74-94.