¿Cuál fue el impacto del Estado en el sector de energías renovables en Brasil y China?

Investigadora responsable: Viviane Pires Ribeiro

Título del artículo: Energía eólica y solar en Brasil y China: intereses, relaciones entre el Estado y las empresas y resultados de políticas

Autores: Kathryn Hochstetler y Genia Kostka

Lugar de intervención: Brasil y China

Tamaño de la muestra: 2 fuentes de energía renovables

Gran tema: Medio ambiente, energía y cambio climático

Variable de Principal Interés: Energía solar y eólica

Tipo de Intervención: Análisis de la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China

Metodología: Investigación de Campo

Hochstetler y Kostka (2015) examinan la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China. Los resultados muestran que los dos países comparten muchos intereses en materia de energía solar y eólica, pero las diferencias institucionales en las relaciones entre el Estado y las empresas llevaron a resultados diferentes. En China, en un contexto de relaciones entre el Estado y las empresas, las intervenciones estatales han sido más integrales: el Estado se coordina con los bancos estatales y ofrece grandes incentivos financieros y de inversión a las empresas estatales o vinculadas al Estado. En cambio, en las asociaciones público-privadas de Brasil, el apoyo estatal a la promoción de la energía renovable ha estado determinado por una mayor preferencia por subastas competitivas y normas de financiación más estrictas.

Contexto de evaluación

Las negociaciones internacionales sobre el clima han fracasado, en parte debido a expectativas contradictorias sobre el papel que deberían desempeñar las principales potencias emergentes como China y Brasil en la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Las tasas de crecimiento económico registradas después del año 2000 estuvieron acompañadas de un aumento igualmente rápido de las emisiones. Las inversiones en energía que estos países están haciendo para apoyar su crecimiento económico buscan fijar los niveles de emisiones en las próximas décadas. Incluso cuando crecen rápidamente, las potencias emergentes siguen teniendo millones de ciudadanos de bajos ingresos y dejan claro que cualquier acción de mitigación climática debe satisfacer las necesidades de desarrollo nacional.

El sector híbrido de energía eólica-solar en Brasil establece una economía política energética que alterna entre agencias públicas nacionales de planificación, adquisiciones y financiamiento, así como un sector de generación cada vez más privado. Este enfoque de asociación público-privada comenzó a incluir apoyo estatal para el sector de las energías renovables después de 2002, pero desde 2009 también ha impuesto un sistema de subasta competitivo. El regulador independiente realiza subastas periódicas de licencias para suministrar energía a la red nacional, con la participación de empresas de generación públicas y privadas. Quienes se comprometan a suministrar energía a precios más bajos ganan la subasta. Asimismo, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) proporciona crédito para muchos proyectos a tipos subsidiados.

En China, la mejor manera de describir las relaciones entre el Estado y las empresas es Estado-corporativa. La continua centralidad del Estado y de las empresas de propiedad estatal o apoyadas por el Estado en la economía política y su estructura de gobierno autoritaria y descentralizada localiza el cálculo de intereses, particularmente en las complejas relaciones entre los gobiernos central y local. El Estado trabaja con empresas estatales y de propiedad mixta para desarrollar un sector de energía renovable competitivo a nivel mundial. El Estado conserva el control general del mercado, decide las reglas y ejerce control sobre la entrada al mercado. Una característica única del caso chino es la discrecionalidad relativamente amplia otorgada a los gobiernos locales para guiar el desarrollo económico, lo que le da al corporativismo estatal chino un carácter decididamente local.

Detalles de la intervención

Hochstetler y Kostka (2015) asumen que el desarrollo es una prioridad como punto de partida de su estudio, en el que los autores examinan la evolución del sector de las energías renovables en Brasil y China desde el año 2000. Las energías renovables eran casi inexistentes en ambos países. en la década de 1990, pero durante la década de 2000, China amplió su generación de energía eólica y solar mientras ganaba liderazgo global en ambos sectores. Brasil genera una cantidad sustancial de energía eólica y tiene una próspera industria eólica, aunque la expansión de la generación de energía solar es lenta. Ambos países combinaron sus compras de energía renovable con políticas para desarrollar la capacidad industrial relacionada, pero lo hicieron de diferentes maneras y con diferentes resultados.

En este sentido, Hochstetler y Kostka (2015) plantean la siguiente pregunta: ¿qué explica las diferencias en las políticas iniciadas y en los resultados de desarrollo y emisiones climáticas? Para responder a esta pregunta, los autores utilizan variables explicativas de las teorías clásicas de la política comparada, examinando el papel de las instituciones en la determinación de políticas y resultados.

Detalles de la metodología

El análisis se basa en una investigación de campo realizada en Brasil y China entre 2010 y 2014. En Brasil, Hochstetler y Kostka entrevistaron a empleados de agencias de planificación energética y del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, así como a representantes de la industria y la comunidad. En China, los autores llevaron a cabo investigaciones de campo en las provincias de Beijing, Hunan, Jiangsu y Shandong. El análisis también se basa en documentos de políticas gubernamentales, informes de los medios y fuentes secundarias disponibles.

Resultados

Los resultados de las políticas de desarrollo de energías renovables difieren marcadamente en Brasil y China. En Brasil, los avances en energías renovables son más modestos, incluidos algunos éxitos en la fabricación de turbinas eólicas, con el aumento del número de fabricantes de componentes y el crecimiento acelerado de la generación de energía eólica. Sin embargo, se han identificado pocas actividades de despliegue de energía solar, a pesar de los abundantes recursos solares del país. Por el contrario, durante el mismo período, China adquirió el liderazgo mundial en la fabricación y el despliegue de energía eólica y solar.

Así, los autores sostienen que la diferencia observada en los resultados de las energías renovables se explica en parte por la variación en las relaciones entre el Estado y las empresas en Brasil y China. El modelo de asociación público-privada de Brasil y el modelo corporativo de propiedad estatal de China son enfoques diferentes para alinear los intereses entre el Estado y los participantes del mercado.

En Brasil, el enfoque de asociación público-privada ha fomentado un inicio más coordinado y deliberado de la generación de energía renovable, que funciona mejor para la energía eólica. El Programa de Incentivos a Fuentes Alternativas de Electricidad (Proinfa) utilizó tarifas “generosas” para atraer actores privados a la producción eólica y ofreció protección del mercado para fomentar la producción local de turbinas y componentes eólicos. Las subastas del BNDES y el financiamiento subsidiado lograron atraer empresas tanto a la generación como a la producción industrial, pero también disciplinaron a la industria al someterla a una feroz competencia de precios en las subastas y a una estricta supervisión de los préstamos del BNDES. Con el tiempo, esto ha permitido a Brasil desarrollar una industria eólica bastante ágil, si no completamente competitiva e innovadora a nivel mundial, que ayuda a satisfacer la demanda nacional.

En el caso de la energía solar, hasta la fecha no se ha cumplido el requisito de que los precios, la generación y la producción de piezas cumplan con los objetivos públicos y privados. Muchas herramientas de política no pueden considerarse, ya sea porque no se puede obligar a los actores privados a participar o porque los actores públicos se han visto obligados a hacer cálculos a corto plazo basados ​​en fundamentos basados ​​en el mercado. Los fuertes intereses medioambientales en la producción solar y las buenas bases materiales para dicha industria se toparon con límites impuestos por las contradicciones entre los precios y los objetivos de producción nacional.

En China, el modelo corporativo estatal brinda a los gobiernos centrales y locales una mayor cantidad y variedad de influencias para promover la energía solar y eólica. Los gerentes de las empresas estatales forman parte del mismo sistema anual de evaluación del personal que los funcionarios públicos, lo que facilita a dichos gobiernos guiar el comportamiento empresarial. Además, el sistema bancario está dominado por grandes bancos estatales, que financian empresas de energía renovable de propiedad estatal o vinculadas al estado. En la estructura política autoritaria descentralizada de China, los gobiernos locales apoyan activamente la expansión de las industrias eólica y solar.

Sin embargo, el enfoque corporativo-estatal de China también presenta serios desafíos para el desarrollo de las energías renovables. Las intervenciones excesivas de los gobiernos locales y las sucursales locales de los bancos estatales a veces distorsionaron los planes y políticas del gobierno central. La fácil concesión de préstamos bancarios a nivel local ha resultado en enormes cantidades de deuda a corto plazo, gran parte de la cual parece destinada a convertirse en préstamos incobrables. El fácil acceso a la financiación, combinado con la falta de fuertes restricciones presupuestarias, dio lugar a un exceso de capacidad industrial a gran escala y, posteriormente, al deterioro de las finanzas empresariales.

Lecciones de políticas públicas

Hochstetler y Kostka (2015) sostienen que Brasil y China comparten muchos intereses en materia de energía renovable, pero las diferencias institucionales en las relaciones entre el Estado y las empresas han llevado a resultados diferentes. En Brasil, un enfoque de asociación público-privada ha desempeñado un papel clave en la promoción de la generación eólica y una nueva industria eólica, pero ha dejado al sector solar sin inversiones en gran medida. En China, un enfoque estatal-corporativo significó que las agendas políticas de los gobiernos nacionales y locales, así como los intereses de inversión de poderosas empresas estatales y de empresas apoyadas por el estado, moldearon los resultados de las políticas.

Los formuladores de políticas de ambos países tienen muchos de los mismos intereses en el desarrollo de la energía solar y eólica. Estas energías mejoran la contaminación del aire local y ayudan a los líderes nacionales a cumplir los compromisos internacionales sobre el cambio climático. La energía renovable también ayuda a resolver los problemas de seguridad energética del hogar. La instalación y operación de parques de energía eólica y solar trae consigo beneficios económicos potenciales, aunque los beneficios son mayores si se establecen industrias locales para producir componentes de estas industrias.

En resumen, aunque el modelo chino dominado por el Estado proporciona las bases institucionales para un éxito notable en el desarrollo de energías renovables, el enfoque tiene un costo significativo. En particular, la priorización de la fabricación de energía renovable sobre la demanda interna de esa energía ha creado varios resultados indeseables, ya que el despliegue de energía renovable se sacrificó inicialmente en el esfuerzo por construir un sector de producción de energía solar y eólica fuerte.

 Para otros países en desarrollo, las experiencias de Brasil y China ilustran las numerosas compensaciones y dilemas que genera la energía renovable basada en redes. La construcción de plantas de generación eólica y solar sigue teniendo costos más altos que las plantas de combustibles fósiles para la mayoría de los países, aunque la última década de desarrollo en Brasil y especialmente en China ha cambiado estos cálculos notablemente. Para los países que deseen equilibrar los mayores costos de generación con las ganancias económicas de agregar una industria dinámica de producción de nuevos componentes, las experiencias de estos dos gigantes sugieren que enfrentarán un delicado acto de equilibrio entre estos dos objetivos.

Referencias

Hochstetler, K. y Kostka, G. (2015). Energía eólica y solar en Brasil y China: intereses, relaciones entre el Estado y las empresas y resultados políticos. Política ambiental global , 15 (3), 74-94.