L'ICMS écologique est-il bon pour le Brésil ?

Chercheur responsable : Angelo Cruz do Nascimento Varella

Le titre de l'article : RÉPONSES MUNICIPALES AUX TRANSFERTS FISCAUX ÉCOLOGIQUES AU BRÉSIL : UNE APPROCHE DE DONNÉES DE PANEL MICROÉCONOMÉTRIQUES

Auteurs de l'article : Nils Droste, Guilherme Rodrigues Lima, Peter Herman May et Irene Ring

Lieu d'intervention : Brésil

Taille de l'échantillon : municipalités brésiliennes

Grand thème : Environnement, énergie et changement climatique

Type d'intervention : Effets de l'adoption de transferts fiscaux écologiques

Variable d'intérêt principal : Proportion de zones de préservation de l'environnement

Méthode d'évaluation : Évaluation expérimentale (ECR)

Problème de politique

La durabilité environnementale est un défi mondial qui touche tous les secteurs de la société. La recherche de solutions et de politiques publiques garantissant la préservation de l’environnement se heurte à des obstacles économiques, politiques et sociaux, auxquels les gouvernements des différents pays s’attaquent de manières les plus diverses, dans le but de trouver un équilibre entre développement durable et viabilité financière.

Au Brésil, plusieurs auteurs plaident en faveur du recours aux transferts fiscaux écologiques, qui sont des outils utilisés depuis des décennies dans le pays pour redistribuer les fonds provenant de la collecte des impôts des niveaux supérieurs de gouvernement vers les niveaux inférieurs. De cette manière, les États et les municipalités qui agissent efficacement en faveur de la préservation des zones d'intérêt environnemental en bénéficient financièrement.

Contexte d'évaluation

L'une des principales politiques de transfert fiscal écologique est caractérisée par l'ICMS écologique (ICMS-E), un instrument qui redistribue une partie des ressources de la taxe sur la circulation des biens et services (ICMS) en fonction de facteurs de préservation de l'environnement, tels que l'existence des domaines de protection de l'environnement et de conservation des régions riches en ressources en eau.

Populaires dans plusieurs pays du monde, comme l'Allemagne, l'Australie, la France, l'Inde, l'Indonésie, le Portugal et la Suisse, les programmes de transferts fiscaux écologiques sont utilisés pour garantir le financement d'actions visant la durabilité environnementale, c'est pourquoi les chercheurs débattent de l'application de ce type de outil au niveau mondial, visant à encourager les pays sous-développés à accroître leurs actions locales pour préserver l’environnement.

Au Brésil, le Paraná a été l'État pionnier à mettre en œuvre l'ICMS-E, en 1991, suite à la pression politique des municipalités qui étaient obligées de maintenir des zones de protection de l'environnement (PA) sur leur territoire. Depuis lors, 16 autres unités fédératives ont adopté des mesures similaires, en mettant l'accent sur la législation créée dans les États de Ceará et Pernambuco, au nord-est, qui inclut des paramètres sociaux dans le calcul de l'ICMS-E (appelé ICMS Socioambiental) et dans l'État. de Minas Gerais, dans laquelle la mesure a été appelée « Loi Robin des Bois », puisque l'objectif principal de la législation est de redistribuer les ressources financières aux municipalités les plus pauvres de la région.

Détails de la politique

En général, l'ICMS-E utilise des paramètres de conservation de l'environnement à travers un calcul qui prend en compte la proportion de zones environnementales protégées dans une municipalité, par rapport aux autres municipalités de l'État. Ainsi, sur la base de cette proportion, qui varie pour chaque unité fédérative, les ressources ICMS des États sont redistribuées afin de bénéficier aux localités qui ont maintenu les zones fédérales, étatiques et municipales d'AP et les ressources en eau pertinentes.

Pour aider le lecteur à mesurer ces efforts, en 2014, environ 18 % du territoire brésilien disposait d'une certaine forme de protection de l'environnement, de sorte que 8,8 % étaient fédéraux, 8,9 % étatiques et 0,3 % municipaux. Bien que cela puisse paraître minime, ces proportions sont considérables. Représentant seulement 0,3% du territoire national, la superficie correspondant aux AP communales, par exemple, équivaut à la superficie de la Belgique.

La mise en œuvre d’ICMS-E présente plusieurs caractéristiques intéressantes. Dans le texte, les auteurs soulignent cinq points principaux :

1. La législation n'exige pas de coûts supplémentaires pour les États et la fédération, puisqu'elle implique la redistribution des ressources provenant de la collecte des impôts ;
2. La loi génère une certaine décentralisation du processus décisionnel en matière de préservation de l'environnement ;
3. Il existe une incitation à la préservation de l'environnement et, par conséquent, une augmentation de la disponibilité de ce bien public pour la société ;
4. L'envoi de ressources financières vers les communes à plus faible pouvoir d'achat est renforcé ;
5. La loi a un faible coût de mise en œuvre.

Méthode d'évaluation

Afin de mesurer les effets découlant de la mise en œuvre de l'ICMS-E au Brésil, les auteurs ont collecté des données auprès du Registre national des unités de conservation (CNUC), du ministère de l'Environnement, de l'Institut de recherche économique appliquée (IPEA) et des secrétariats d'État. , sur les informations concernant les unités de préservation de l'environnement et les caractéristiques environnementales, économiques et sociales des municipalités brésiliennes, pour les années 1991 à 2009.

À l’aide de la base de données, les auteurs réalisent une analyse économétrique appelée « données de panel », qui permet de suivre l’évolution des communes dans le temps. L'objectif est de mesurer si l'existence de la législation ICMS-E encourage la mise en œuvre et le maintien de zones de protection de l'environnement soutenues par la loi. En d’autres termes, les chercheurs souhaitaient déterminer si la loi incite effectivement les villes brésiliennes à intensifier leurs mesures de préservation de l’environnement.

Résultats

En général, l’analyse de l’étude indique que la mise en œuvre de l’ICMS-E augmente la proportion de zones environnementales légalement préservées. En d’autres termes, la législation améliore effectivement les conditions de conservation de l’environnement au Brésil.

Un point pertinent à souligner est le fait que cette relation observée était plus importante dans les régions où le produit intérieur brut (PIB) par habitant est plus élevé, ce qui signifie que la préservation de l'environnement a des niveaux plus élevés dans les régions plus riches. Pour les auteurs, cela indique que les régions les plus pauvres doivent résoudre d’autres problèmes, souvent plus urgents, avant de donner la priorité à la préservation de l’environnement. Il devient donc encore plus pertinent de garantir des conditions minimales pour toutes les régions.

En ce qui concerne les communes, les résultats retrouvés sont complexes. Les municipalités où sont présentes des industries ont le coût d’opportunité le plus élevé pour l’existence d’AP. La présence de l'agriculture, la densité urbaine et le PIB par habitant tendent à présenter de meilleurs résultats en termes de proportion de zones préservées. Une certaine concurrence pour les zones de conservation fédérales et municipales a également été observée, suite à la mise en œuvre de l'ICMS-E, de sorte que les régions disposant de vastes zones protégées par le gouvernement fédéral ont tendance à ne pas présenter de règles pour l'ICMS-E. 

Leçons de politique publique

En raison des coûts inhérents à la préservation de l’environnement et des bénéfices sociaux qui en découlent, les politiques publiques de transferts fiscaux écologiques sont bien considérées dans la littérature académique, si bien que des études empiriques attestent de leurs avantages. En fait, la présente étude démontre qu'ICMS-E est un outil efficace dans la création et le maintien de zones d'intérêt environnemental sur le territoire brésilien, qui possède certaines des réserves de ressources naturelles les plus exubérantes et les plus importantes au monde.

En plus de la préservation de l’environnement, des politiques publiques similaires à l’ICMS-E encouragent la redistribution des revenus et profitent aux localités qui auraient des difficultés à pratiquer des actes efficaces de préservation de l’environnement, simultanément aux activités économiques. En raison du coût d'opportunité lié au maintien des zones de préservation de l'environnement, les municipalités disposant de peu de ressources bénéficient et sont encouragées par ce type de législation, générant une valeur environnementale et sociale ajoutée pour le Brésil.

Référence

DROSTE, Nils et al. Réponses municipales aux transferts fiscaux écologiques au Brésil : une approche microéconométrique des données de panel. Politique environnementale et gouvernance, vol. 27, non. 4, p. 378-393, 2017.