Quel a été l’impact de l’État sur le secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine ?

Chercheuse responsable : Viviane Pires Ribeiro

Titre de l'article : Énergie éolienne et solaire au Brésil et en Chine : intérêts, relations entre l'État et les entreprises et résultats politiques

Auteurs : Kathryn Hochstetler et Genia Kostka

Lieu d'intervention : Brésil et Chine

Taille de l'échantillon : 2 sources d'énergie renouvelables

Grand thème : Environnement, énergie et changement climatique

Variable d'intérêt principal : Énergie solaire et éolienne

Type d'intervention : Analyse des développements dans le secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine

Méthodologie : Recherche sur le terrain

Hochstetler et Kostka (2015) examinent les évolutions du secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine. Les résultats montrent que les deux pays partagent de nombreux intérêts en matière d’énergie solaire et éolienne, mais que les différences institutionnelles dans les relations entre l’État et les entreprises ont conduit à des résultats différents. En Chine, dans un contexte de relations entre l’État et les entreprises, les interventions de l’État ont été plus globales, l’État se coordonnant avec les banques publiques, offrant d’importantes incitations financières et d’investissement aux entreprises publiques ou liées à l’État. En revanche, dans les partenariats public-privé brésiliens, le soutien de l'État à la promotion des énergies renouvelables a été façonné par une préférence plus marquée pour les enchères compétitives et des règles de financement plus strictes.

Contexte d'évaluation

Les négociations internationales sur le climat ont échoué, en partie à cause d’attentes contradictoires quant au rôle que devraient jouer les grandes puissances émergentes comme la Chine et le Brésil dans la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Ses taux de croissance économique enregistrés après l’an 2000 se sont accompagnés d’une augmentation tout aussi rapide des émissions. Les investissements énergétiques que ces pays réalisent pour soutenir leur croissance économique visent à bloquer les niveaux d’émissions dans les décennies à venir. Même si leur croissance est rapide, les puissances émergentes continuent de compter des millions de citoyens à faible revenu et indiquent clairement que toute mesure d’atténuation du changement climatique doit répondre aux besoins de développement national.

Le secteur hybride de l’énergie éolienne et solaire au Brésil établit une économie politique énergétique qui alterne entre des agences publiques nationales de planification, d’approvisionnement et de financement, ainsi qu’un secteur de production de plus en plus privé. Cette approche de partenariat public-privé a commencé à inclure un soutien de l’État au secteur des énergies renouvelables après 2002, mais depuis 2009, elle a également imposé un système d’enchères concurrentielles. Le régulateur indépendant organise régulièrement des enchères de licences pour fournir de l'énergie au réseau national, avec la participation d'entreprises de production publiques et privées. Ceux qui s’engagent à fournir de l’énergie à des prix inférieurs remportent les enchères. De même, la Banque nationale de développement économique et social (BNDES) accorde des crédits pour de nombreux projets à des taux bonifiés.

En Chine, les relations entre l’État et les entreprises peuvent être décrites comme celles entre l’État et les entreprises. La centralité continue de l’État et des entreprises publiques ou soutenues par l’État dans l’économie politique et sa structure de gouvernance autoritaire et décentralisée localise le calcul des intérêts, en particulier dans les relations complexes entre les gouvernements centraux et locaux. L’État travaille avec des entreprises publiques et des sociétés à propriété mixte pour développer un secteur des énergies renouvelables compétitif à l’échelle mondiale. L'État conserve le contrôle global du marché, décide des règles et exerce un contrôle sur l'entrée sur le marché. Une caractéristique unique du cas chinois est la discrétion relativement grande accordée aux gouvernements locaux dans l’orientation du développement économique, conférant au corporatisme d’État chinois un caractère résolument local.

Détails de l'intervention

Hochstetler et Kostka (2015) supposent que le développement est une priorité comme point de départ de leur étude, dans laquelle les auteurs examinent l'évolution du secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine depuis l'an 2000. Les énergies renouvelables étaient quasiment inexistantes dans les deux pays. dans les années 1990, mais au cours des années 2000, la Chine a développé sa production d’énergie éolienne et solaire tout en devenant un leader mondial dans ce domaine. les deux secteurs. Le Brésil produit une quantité importante d’énergie éolienne et possède une industrie éolienne florissante, même si l’expansion de la production d’énergie solaire est lente. Les deux pays ont associé leurs achats d’énergies renouvelables à des politiques visant à développer la capacité industrielle correspondante, mais ils l’ont fait de différentes manières et avec des résultats différents.

En ce sens, Hochstetler et Kostka (2015) soulèvent la question suivante : qu’est-ce qui explique les différences dans les politiques initiées et dans les résultats du développement et des émissions climatiques ? Pour répondre à cette question, les auteurs utilisent des variables explicatives issues des théories classiques de la politique comparée, examinant le rôle des institutions dans la détermination des politiques et des résultats.

Détails de la méthodologie

L'analyse est basée sur des recherches de terrain menées au Brésil et en Chine entre 2010 et 2014. Au Brésil, Hochstetler et Kostka ont interrogé des employés d'agences de planification énergétique et de la Banque nationale de développement économique et social, ainsi que des représentants de l'industrie et de la communauté. En Chine, les auteurs ont mené des recherches sur le terrain dans les provinces de Pékin, du Hunan, du Jiangsu et du Shandong. L’analyse s’appuie également sur des documents de politique gouvernementale, des rapports des médias et des sources secondaires disponibles.

Résultats

Les résultats des politiques de développement des énergies renouvelables diffèrent sensiblement au Brésil et en Chine. Au Brésil, les progrès dans le domaine des énergies renouvelables sont plus modestes, avec notamment quelques succès dans la fabrication d'éoliennes, avec l'augmentation du nombre de fabricants de composants et une croissance accélérée de la production d'énergie éolienne. Cependant, peu d'activités de déploiement de l'énergie solaire ont été identifiées, malgré les abondantes ressources solaires du pays. En revanche, au cours de la même période, la Chine a acquis un leadership mondial dans la fabrication et le déploiement de l’énergie éolienne et solaire.

Ainsi, les auteurs soutiennent que la différence observée dans les résultats des énergies renouvelables s'explique en partie par la variation des relations entre l'État et les entreprises au Brésil et en Chine. Le modèle de partenariat public-privé du Brésil et le modèle d'entreprise publique de la Chine sont des approches différentes pour aligner les intérêts entre l'État et les acteurs du marché.

Au Brésil, l’approche de partenariat public-privé a encouragé un démarrage plus coordonné et délibéré de la production d’énergie renouvelable, fonctionnant mieux pour l’énergie éolienne. Le programme d’incitation aux sources alternatives d’électricité (Proinfa) a utilisé des tarifs « généreux » pour attirer les acteurs privés vers la production éolienne et a offert une protection du marché pour encourager la production locale d’éoliennes et de composants. Les enchères de la BNDES et les financements subventionnés ont réussi à attirer les entreprises vers la production et la production industrielle, mais ils ont également discipliné le secteur en le soumettant à une concurrence féroce sur les prix lors des enchères et à une surveillance stricte des prêts de la BNDES. Au fil du temps, cela a permis au Brésil de développer une industrie éolienne relativement modeste, sinon entièrement compétitive et innovante à l’échelle mondiale, qui contribue à répondre à la demande nationale.

Pour l’énergie solaire, l’exigence selon laquelle les prix, la production et la production de pièces répondent aux objectifs publics et privés a jusqu’à présent échoué. De nombreux outils politiques ne peuvent pas être envisagés, soit parce que les acteurs privés ne peuvent pas être forcés à participer, soit parce que les acteurs publics ont été contraints de faire des calculs à court terme basés sur les fondamentaux du marché. Les intérêts environnementaux forts dans la production solaire et les bonnes bases matérielles pour une telle industrie se sont heurtés aux limites imposées par les contradictions entre les prix et les objectifs de production nationale.

En Chine, le modèle d’entreprise publique donne aux gouvernements centraux et locaux des leviers plus nombreux et plus variés pour promouvoir l’énergie solaire et éolienne. Les dirigeants des entreprises publiques participent au même système annuel d’évaluation du personnel que les fonctionnaires, ce qui permet à ces gouvernements d’orienter plus facilement le comportement des entreprises. En outre, le système bancaire est dominé par de grandes banques publiques, qui financent des entreprises publiques ou liées à l’État dans le domaine des énergies renouvelables. Dans la structure politique autoritaire et décentralisée de la Chine, les gouvernements locaux soutiennent activement l’expansion des industries éolienne et solaire.

Cependant, l'approche entreprise-État de la Chine présente également de sérieux défis pour le développement des énergies renouvelables. Les interventions excessives des gouvernements locaux et des succursales locales des banques d’État ont parfois faussé les plans et politiques du gouvernement central. La facilité d’octroi de prêts bancaires au niveau local a donné lieu à d’énormes quantités de dettes à court terme, dont une grande partie semble destinée à devenir des créances douteuses. L’accès facile au financement, combiné à l’absence de contraintes budgétaires fortes, a entraîné une surcapacité industrielle à grande échelle et, par la suite, la détérioration des finances des entreprises.

Leçons de politique publique

Hochstetler et Kostka (2015) soutiennent que le Brésil et la Chine partagent de nombreux intérêts en matière d’énergies renouvelables, mais que les différences institutionnelles dans les relations entre l’État et les entreprises ont conduit à des résultats différents. Au Brésil, une approche de partenariat public-privé a joué un rôle clé dans la promotion de la production éolienne et d’une nouvelle industrie éolienne, mais a laissé le secteur solaire largement sous-investi. En Chine, une approche État-entreprise signifiait que les agendas politiques des gouvernements nationaux et locaux, ainsi que les intérêts d’investissement des puissantes entreprises publiques et des entreprises soutenues par l’État, façonnaient les résultats politiques.

Les décideurs politiques des deux pays ont en grande partie les mêmes intérêts dans le développement de l’énergie solaire et éolienne. De telles énergies améliorent la pollution atmosphérique locale et aident les dirigeants nationaux à respecter les engagements internationaux en matière de changement climatique. Les énergies renouvelables contribuent également à résoudre les problèmes de sécurité énergétique domestique. L’installation et l’exploitation de parcs éoliens et solaires apportent des avantages économiques potentiels, même si ces avantages sont plus importants si des industries locales sont établies pour produire des composants de ces industries.

En bref, même si le modèle chinois dominé par l'État fournit les fondements institutionnels d'un succès remarquable dans le développement des énergies renouvelables, cette approche a un coût important. En particulier, la priorité accordée à la production d’énergies renouvelables par rapport à la demande intérieure pour cette énergie elle-même a généré plusieurs résultats indésirables, dans la mesure où le déploiement des énergies renouvelables a été initialement sacrifié dans les efforts visant à construire un secteur de production d’énergie solaire et éolienne solide.

 Pour d’autres pays en développement, les expériences du Brésil et de la Chine illustrent les nombreux compromis et dilemmes générés par les énergies renouvelables basées sur les réseaux. La construction de centrales éoliennes et solaires reste plus coûteuse que celle des centrales à combustibles fossiles dans la plupart des pays, même si les développements de la dernière décennie au Brésil et en particulier en Chine ont considérablement modifié ces calculs. Pour les pays souhaitant trouver un équilibre entre des coûts de production plus élevés et les gains économiques liés à l’ajout d’une nouvelle industrie dynamique de production de composants, les expériences de ces deux géants suggèrent qu’ils seront confrontés à un délicat exercice d’équilibre entre ces deux objectifs.

Références

Hochstetler, K. et Kostka, G. (2015). Énergie éolienne et solaire au Brésil et en Chine : intérêts, relations État-entreprises et résultats politiques. Politique environnementale mondiale , 15 (3), 74-94.