Quem conduz as políticas de energia renovável da China?

Pesquisadora responsável: Viviane Pires Ribeiro

Título do Paper: Who drives China's renewable energy policies? Understanding the role of industrial corporations

Autores: Wei Shen

Localização da Intervenção: China

Tamanho da Amostra: Não especificado

Grande tema: Meio Ambiente, Energia & Mudanças Climáticas

Variável de Interesse principal: Energia renovável

Tipo de Intervenção: Processo de política de energia renovável

Metodologia: Analise qualitativa

Usando as indústrias eólica e solar como estudo de caso, Shen, W. (2017) argumenta que após uma década de rápido desenvolvimento nesses segmentos de energia renovável, uma forte comunidade política está se formando, que controla e molda amplamente os processos de política renovável da China de acordo com suas preferências. Dentro desta comunidade, embora o confronto direto com as autoridades do governo central ainda seja raro na tradição política autoritária, as principais corporações têm mais espaço para negociar sobre a agenda política, para enfrentar o ceticismo e as críticas externas e para se aliar aos governos locais para aumentar sua influência no processo de política.

Contexto da Avaliação

O setor de energia eólica e solar da China testemunhou um crescimento espetacular na última década. Nos últimos anos, por exemplo, a capacidade total instalada de geração de energia eólica e solar no país atingiu níveis bastante elevados. Enquanto isso, a capacidade de fabricação de equipamentos de energia renovável também testemunhou um enorme crescimento. As empresas chinesas tornaram-se fabricantes líderes mundiais de painéis solares e turbinas eólicas e adquiriram uma parcela significativa dos mercados globais.

Após uma década de expansão massiva de investimentos em energia renovável e capacidades industriais, os reguladores governamentais parecem não ser mais os únicos atores que importam nesse setor. Em vez disso, corporações, como empresas estatais de eletricidade, grandes investidores em parques eólicos e solares e fabricantes líderes de turbinas eólicas ou módulos solares, estão ganhando destaque no processo político. A ascensão dos poderes corporativos devido à enorme expansão do mercado mudou significativamente esse processo político liderado pelo Estado, levando a uma nova forma de relacionamento governo-indústria.

Detalhes da Intervenção

Diferentemente dos estudos anteriores, Shen (2017) apresenta uma visão alternativa de quem conduz o processo de política de energia renovável da China. O estudo enfoca as corporações e questiona se e de que maneiras esses atores podem influenciar a formação ou implementação de políticas nos setores de energia renovável. Nesse sentido, o autor argumenta que esses setores consistem em vários interesses entre diferentes segmentos burocráticos e industriais, que formam uma rede de políticas estreitamente entrelaçada, onde constantes contestações de interesses e esforços de construção de alianças podem ser observadas durante suas intensas interações do dia-a-dia. Essas dinâmicas de poder industrial intraestadual e interestadual são cruciais para entender quem impulsiona as políticas de energia renovável do país.

Para lidar com essas dinâmicas complexas, o artigo adota uma estrutura conceitual extraída das teorias policy community (PC). O objetivo é revelar e explicar como esforços coordenados foram exercidos por atores industriais para orientar ou impedir o desenvolvimento de políticas e mudanças políticas nos setores de energia eólica e solar da China. Esta pesquisa é uma análise qualitativa baseada em investigações de campo intensivas, entrevistas com as partes interessadas e análise de documentos. Dezoito entrevistas formais com funcionários do governo e profissionais da indústria foram realizadas durante várias viagens de campo entre 2013 e 2015 para a China. Além disso, mais de 100 documentos formais de política, mais um grande número de relatórios da mídia e literatura cobrindo o período de 2005 a 2016 foram analisados como dados complementares às entrevistas.

Detalhes da Metodologia

Usando as indústrias eólica e solar como estudo de caso, Shen (2017) estabelece uma estrutura conceitual para analisar a relação entre o estado, a indústria e a influência da política corporativa no subsistema de política de energia renovável da China. Em seguida, os autores fornecem um relato histórico sobre o surgimento de empresas líderes e a explicação de seus esforços para fomentar uma comunidade política junto com os reguladores. O surgimento da comunidade de políticas nos setores de energia renovável do país é apresentado com referência particular às relações entre empresas e reguladores estaduais em nível central.

Posteriormente, a dinâmica do governo local-indústria é examinada. O principal argumento é que a implementação bem-sucedida de políticas de energia renovável não depende apenas da tradição de 'comando e controle', na qual as ordens de Pequim são tomadas pelos líderes provinciais e, em seguida, repassadas aos burocratas do condado ou da aldeia. A cadeia de decisão vertical tradicional de governança tem sido influenciada pelo envolvimento crescente de atores corporativos que desejam ver seus projetos de investimento sendo construídos de forma eficiente em várias localidades.

Resultados

A análise realizada por Shen (2017) mostra que a maioria dos estudos anteriores sobre o desenvolvimento de energia renovável da China enfocou o ‘poderoso estado central’ como o principal contribuinte para a impressionante realização da China como líder mundial na construção de sua tecnologia eólica e solar e instalações de geração de eletricidade. Seus principais argumentos são que foi a elite política do partido-estado que selecionou a indústria de energia renovável como um setor estrategicamente importante para o bem-estar econômico e social nacional e foram os oficiais do estado que criaram as políticas de apoio que, em última análise, estimularam o catch-up tecnológico e expansão do mercado. Portanto, a história de sucesso do desenvolvimento de energia renovável do país é muitas vezes considerada um bom exemplo das vantagens dos 'estados desenvolvimentistas' que muitas vezes enfatizam o lado da produção da economia e adotam uma abordagem coordenada liderada pelo estado para promover o desenvolvimento econômico e transformação de tecnologia.

Após uma década de grande expansão, as principais partes interessadas da política estão concentradas nas mãos de alguns burocratas, investidores em parques eólicos e solares e fabricantes de turbinas eólicas ou painéis solares. Frequentes negociações e comunicações podem ser observadas entre esses atores, que têm capacidade para iniciar e moldar políticas de energias renováveis. O principal objetivo da política do PC é a expansão contínua dos parques eólicos e solares como sua preferência estratégica. Para atingir esse objetivo, o PC tem uma plataforma estabelecida para o compartilhamento de informações. Podendo redefinir e defender com sucesso a narrativa da energia renovável como uma indústria política e economicamente crucial com tremendo valor estratégico para a China.

A implementação bem-sucedida de políticas de energia renovável depende também do envolvimento crescente de atores corporativos que desejam ver seus projetos de investimento sendo construídos de forma eficiente em várias localidades. Nesse nível local, os principais atores corporativos são geralmente organizações como empresas estatais de energia, fabricantes de equipamentos e empresas de rede. Os gerentes de projeto, financiadores ou engenheiros dessas organizações trabalham diariamente em estreita colaboração com os funcionários estaduais locais. Devido à sua classificação oficial ou empresarial mais baixa, seus papéis no processo político foram frequentemente negligenciados em estudos anteriores, mas eles são guardiões cruciais que possuem poder significativo para moldar o resultado das políticas centrais por meio de coordenação diária, negociações e confrontos, muitas vezes em torno de projetos individuais.

Lições de Política Pública

A principal descoberta do estudo realizado por Shen (2017) é que corporações influentes, como fabricantes líderes de turbinas eólicas e painéis solares ou empresas estatais de eletricidade, têm desempenhado um papel importante no processo de política de energia renovável, enquadrando as preferências estratégicas e prioridades políticas, negociando e coordenando com os atores estatais, tanto a nível central como local. Portanto, no domínio da governança climática da China, em vez de uma percepção tradicional de um modo de governança liderado pelo estado em que os oficiais do estado são muitas vezes considerados os únicos atores cruciais para orientar as políticas relacionadas ao clima, o estudo revela que o processo de autonomia do governo na política é cada vez mais limitado pelos crescentes grupos de interesse industrial que possuem recursos consideráveis e poder institucional no subsistema de política de energia renovável da China.

Duas implicações teóricas podem ser extraídas do estudo. Em primeiro lugar, a ascensão da comunidade política e um papel mais ativo das corporações no processo político não significa um enfraquecimento do Estado. As capacidades inclusivas, em última análise, capacitariam todos os membros do PC, estatais e não estatais, para alcançar arranjos institucionais mais eficazes. Em segundo lugar, rejeita uma visão estática do PC, já que as lutas pelo poder observadas dentro ou fora do PC podem moldar as orientações políticas constantemente e até mesmo dividir as coalizões existentes.

A implicação empírica de tal dinâmica de poder é enorme, pois afetaria o futuro do setor de energia renovável na China. Uma das características distintivas do setor de energia renovável chinês é que os principais desenvolvedores de parques eólicos e solares, como empresas estatais de utilidade pública, muitas vezes também investem em projetos de combustíveis fósseis e, consequentemente, pertencem a outros grupos de interesse que podem se opor às energias renováveis. Atualmente, o PC renovável enfrenta pouca pressão dos setores de energia tradicionais apenas porque é atualmente um mercado complementar e lucrativo. Tal situação mudaria significativamente caso o mercado de energias renováveis continuasse a crescer e, eventualmente, enfrentasse as indústrias de combustíveis fósseis existentes de frente. É quase certo que uma nova configuração de poder entre os atores-chave surgiria, levando a novas coalizões que substituiriam as existentes.

Finalmente, o setor de energia renovável da China pode ser um caso especial em termos da natureza cooperativa e inclusiva de suas relações entre o estado e a indústria. Portanto, sua compatibilidade com a estrutura do PC pode não ser aplicável em outro lugar. Isso ocorre principalmente porque a energia renovável é uma indústria recém-emergente, mas em rápida expansão, de modo que a cooperação é crucial tanto para reguladores relativamente inexperientes quanto para participantes do mercado para evitar erros. Desse modo, o setor de energia renovável da China, mesmo como um caso especial, ainda pode agregar valor na compreensão das relações complexas e em rápida mudança entre o estado e a indústria na era da reforma da China.

Referências

Shen, W. (2017). Who drives China's renewable energy policies? Understanding the role of industrial corporations. Environmental Development, 21, 87-97.