Les membres des enseignants de la Commission des juristes de l'Observatoire constitutionnel des PDI à la Chambre des représentants pour préparer un projet de législation qui systématise les normes du processus constitutionnel brésilien.

Consultez l'article d'André Rufino Do Vale

La Chambre des représentants a institué une commission de juristes pour préparer un projet de législation qui systématise les règles du processus constitutionnel brésilien [1] . L'acte de création est justifié par le besoin de consolidation, de systématisation et d'harmonisation des normes traitant du processus et du jugement des actions de contrôle abstrait de la constitutionnalité, des plaintes constitutionnelles, du bref de mandamus, des données d'habeas, des injonctions et des appels. les avec la jurisprudence de la Cour suprême fédérale.

Les juristes qui participent à cet observatoire constitutionnel depuis de nombreuses années composent également le comité, comme son illustre président, enseignant et ministre de la STF, Gilmar Ferreira Mendes, ainsi que de grands constitutionnalistes tels que Ingo Sark (Rapporteur de la Commission) et Lenio Streck , ainsi que les collègues Georges Abboud, Rodrigo Mudrovitsch et Victor Fernandes.

L'Observatoire suivra donc de près les travaux de cette importante commission et j'ai donc l'intention de laisser ici quelques suggestions (je ne serai pas exhaustif), en tenant compte des limites spécifiques de cet espace de colonnes.

Le processus constitutionnel brésilien se caractérise — et se distingue ainsi des modèles de droit comparé — par la quantité, la diversité et l'originalité des actions constitutionnelles visant à garantir les droits et à protéger la Constitution. Contrairement aux modèles trouvés dans d’autres pays, le système brésilien ne réserve pas la fonction de protection des droits fondamentaux à un seul type d’action ou de ressource. Différentes actions constitutionnelles visent cet objectif, chacune avec sa spécificité propre, principalement le bref de mandamus — véritable création du système constitutionnel brésilien, inspiré du tribunal d'amparo mexicain, comme je l'ai déjà expliqué dans cette même chronique [2] — Habeas Corpus, habeas data, bref d'injonction, action civile publique et action populaire. Cette diversité d'actions constitutionnelles typiques du modèle diffus est également complétée par une variété d'instruments visant à l'exercice d'un contrôle abstrait de constitutionnalité par le STF, tels que l'action directe d'inconstitutionnalité, l'action directe d'inconstitutionnalité par omission, l'action déclaratoire. de constitutionnalité et l’allégation de non-respect d’un précepte fondamental.

Peut-être que le système brésilien n’aurait pas besoin de tant d’actions pour sauvegarder les droits et protéger l’ordre constitutionnel avec l’efficacité voulue. Dans les pays qui adoptent également des systèmes mixtes de contrôle de constitutionnalité, un ensemble spécifique (et réduit) de textes constitutionnels et d'actions ou de ressources pour un contrôle abstrait démontre que l'existence d'un instrument procédural distinct pour chaque droit que l'on cherche à garantir est inutile, donc comme une action pour chaque type de demande et/ou cause d'action dans le cadre du contrôle dans l'abstrait. Dans la plupart des pays latins, par exemple, on observe l'exclusivité du tribunal et du recours en amparo (civil ou pénal), en plus de quelques actions de contrôle de constitutionnalité. [3].

Au Brésil, au moins dans ce qui correspond au contrôle abstrait des normes, on observe qu'un système qui a cette quantité et diversité d'actions finit par avoir besoin, pour fonctionner avec une quelconque efficacité, d'une standardisation des rites procéduraux et des techniques de décision. La preuve en est que, depuis sa conformation normative initiale, notamment dans les années 1990 (notamment les lois n° 9.868 et 9.882 de 1999), l'action directe d'inconstitutionnalité (ADI) et l'action déclaratoire de constitutionnalité (ADC) ont été traitées par le doctrine comme ayant un caractère duel ou ambivalent, ce qui en fait, pratiquement, la même action « avec un signe changé » [4] . Et, par la suite, le STF lui-même a fini par devoir admettre qu'entre les actions directes d'inconstitutionnalité par action (ADI) et par omission (ADO) il doit y avoir une fongibilité procédurale [5] , qui s'applique également dans le rapport entre l'action directe de l'inconstitutionnalité (ADI) et l'allégation de non-respect d'un précepte fondamental (ADPF), compte tenu du rapport de subsidiarité entre ces actions [6] .

Par conséquent, s’il n’est pas actuellement envisagé d’élaborer des propositions de réforme du texte constitutionnel pour simplifier la liste des actions de contrôle abstrait de constitutionnalité, la systématisation législative des procédures et des techniques décisionnelles est actuellement fondamentale. C’est sur cet aspect que la Commission doit se concentrer plus attentivement, même compte tenu de la nécessité d’actualiser les rites des actions existantes avec la jurisprudence du STF.

Systématisation et standardisation ne signifient pas dénaturation des spécificités de chaque action, en tenant compte des différents types de demandes et de causes d'action que chacune entraîne. Un effort de consolidation et d'uniformisation, avec le maintien de certains rites spécifiques, a été tout à fait possible lorsque nous avons préparé le projet de loi sur l'action directe de l'inconstitutionnalité par omission, qui est devenu, sans aucune modification de notre texte initial, la loi n° 12.063, du 22 octobre 2009, qui comprenait le chapitre II-A de la loi nº 9 868/99. J'ai eu l'occasion de participer à la rédaction de ce texte et je peux donc dire que, par exemple, la rédaction des articles 12-E et 12-H, §2°, avait pour objectif d'apporter la nécessaire systématisation des rites spécifiques à l'action directe d'inconstitutionnalité par omission (ADO) avec les rites et techniques de décision de l'action directe d'inconstitutionnalité (ADI). Cette systématisation est bien expliquée dans un article que j'ai publié dans ce ConJur au moment de l'avènement de cette loi [7] .

Dans le domaine des mesures de précaution, la fongibilité des rites procéduraux, voire des techniques de décision, est une nécessité pratique indéniable. La Cour suprême, par exemple, a adopté depuis longtemps, pour la mesure conservatoire dans l'ADPF qui détermine la suspension des procédures judiciaires impliquant l'application de la loi contestée, un délai de 180 jours pour le jugement définitif sur le bien-fondé de l'action, à condition pour l'ADC (article 21, paragraphe unique, de la loi 9 868/99). Le STF a également accepté d'appliquer, par analogie, la procédure de l'article 12 de la loi 9.868/99, qui régit l'ADI, à l'ADPF, qui est soumise à la procédure établie dans la loi 9.882/99. [8].

En matière de mesures conservatoires, il convient de noter que la commission aura également l'occasion de proposer des solutions normatives au problème actuel des mesures préalables décidées de manière monocratique, notamment dans les actions directes d'inconstitutionnalité. Depuis 2012, y compris dans des articles publiés dans ce ConJur  [9] , j'ai affirmé avec force que ces mesures de précaution monocratiques sont généralement illégales, en raison de la violation de la loi 9.868/99 (article 10), et inconstitutionnelles, en raison d'un affront à l'article 97. de la Constitution. Dans des études plus récentes, j'ai également affirmé qu'outre l'illégalité manifeste et l'inconstitutionnalité évidente, la pratique de décisions monocratiques de précaution dans le cadre du contrôle abstrait de constitutionnalité constitue une transgression complète de l'un des éléments fondamentaux de la délibération d'une cour constitutionnelle. : collégialité [10 ] .

Les hypothèses, toujours extrêmement exceptionnelles, pour l’octroi monocratique de mesures conservatoires dans le cadre du contrôle abstrait de constitutionnalité doivent être bien délimitées et définies normativement. La situation actuelle l'exige et il est donc nécessaire de réglementer l'usage du pouvoir général de prudence par le rapporteur dans les actions de contrôle abstraites. Comme je l’ai dit à d’autres occasions, il s’agit d’un impératif qui découle de la répartition fonctionnelle des pouvoirs elle-même. Et, dans ce contexte, il pourrait être proposé d'abroger complètement ou de modifier substantiellement le libellé de l'actuel §1 de l'article 5 de la loi 9.882/99, qui a été utilisé, y compris par analogie, pour l'octroi monocratique d'injonctions dans les actions de contrôle. abstrait.

Toujours dans le cadre de rites de précaution, la commission pourrait également être confrontée à ce que nous avons précédemment appelé le phénomène d'"ordinarisation" de la procédure dans l'article 12 de la loi n° 9.868/99, une distorsion manifeste de son objectif premier [11] . Comme on le sait, la téléologie de l’article 12 est de permettre au tribunal de rendre rapidement un jugement définitif sur le fond. Son application doit donc être conditionnée à la réalisation effective de cet objectif exigé par la norme. Cependant, dans la pratique, en raison d'une série de facteurs que nous analysons plus en profondeur dans un autre ouvrage [12] , le traitement des dossiers conformément à l'article 12 prend généralement le même temps que leur traitement selon la procédure ordinaire. Il convient donc de se demander, compte tenu de la situation permanente d'affaires excessives à l'ordre du jour des jugements de la plénière du STF, comment pourrait-on repenser le rite de l'article 12 ? Quelles solutions normatives pourraient donner à la cour la capacité institutionnelle nécessaire pour rendre un jugement final rapide ?

Compte tenu de la proposition de repenser le rite de l'article 12 de la loi nº 9.868/99, ce qui est nécessaire à l'heure actuelle est de travailler avec différents rites de précaution alternatifs, qui permettent au tribunal d'agir rapidement dans les cas urgents, y compris le jugement final. un objectif toujours visé lorsque le rite spécial de l'article 12 a été institué. Dans cet aspect, il est actuellement nécessaire de disposer d'une disposition normative pour la possibilité de convertir le jugement en mesure conservatoire. dans un jugement définitif sur le fond, ce que le tribunal lui-même a déjà admis dans certains cas [13] . Comme la pratique l’a démontré, dans certaines circonstances, cette conversion du jugement devient inévitable.

En plus de prêter attention aux rites de précaution, la commission aura également l'occasion de travailler sur la systématisation des différentes techniques décisionnelles en matière de contrôle de constitutionnalité, qui ont subi plusieurs adaptations par le STF au cours de la dernière décennie. Certaines avancées observées dans la jurisprudence ont déjà été dûment intégrées par certaines lois plus récentes, telles que la loi sur les ordonnances d'injonction (loi n° 13 300 de 2016) et la loi d'action directe en cas d'inconstitutionnalité par omission (loi n° 12 063 de 2009). ), qui a apporté d’importantes améliorations aux techniques de prise de décision pour contrôler les omissions législatives inconstitutionnelles (totales et partielles). Les techniques de prise de décision distinctes et innovantes doivent désormais faire l'objet d'une plus grande systématisation, en raison de leur potentiel d'application à toutes les actions de contrôle abstraites.

Un sujet important, à cet égard, concerne la nécessaire distinction normative entre les techniques d'interprétation conformes à la Constitution et la déclaration d'inconstitutionnalité sans réduire le texte, dont la différenciation claire, longtemps établie en théorie [14] et suggérée dans La disposition de l’article 28, paragraphe unique, de la loi n° 9 868/99 n’a pas été suffisamment absorbée par la jurisprudence du STF. C'est un autre point important pour l'analyse de la commission, qui pourra évaluer, dans le domaine de la distinction théorique entre texte et norme, les possibilités de typifier différentes techniques de décisions interprétatives additives ou substitutives, largement reconnues en droit comparé [15] et déjà adopté par le STF lui-même dans certains cas.

Quant aux actions constitutionnelles du processus subjectif, il existe également plusieurs propositions intéressantes pour son amélioration, mais qui ne peuvent être exposées ici, en raison de l'espace limité de cette colonne. Quoi qu’il en soit, je ne peux manquer de profiter de cette occasion pour souligner un aspect important de la procédure d’action en injonction, qui a fini par être exclu du texte définitif de la loi n° 13 300/2016. Bien qu'à l'époque où nous avions fait des propositions à cet égard [16] , la loi sur les brefs d'injonction ne prévoyait pas de rites ni de techniques de prise de décision pour l'octroi de mesures d'injonction, sur la base de l'ancienne jurisprudence du STF. Cependant, la disposition légale relative à l'injonction préliminaire dans l'ordonnance d'injonction est quelque chose qui, dans le développement actuel de la jurisprudence du STF et de la législation sur l'omission inconstitutionnelle (en particulier la loi 12 063/2009), doit être soumise à l'examen de la commission.

Quoi qu'il en soit, ce ne sont que quelques suggestions pour la réforme nécessaire du processus constitutionnel brésilien. On s'attend maintenant à ce que la nouvelle présidence de la Chambre des députés (biennale 2021/2022) maintienne les travaux de la Commission des juristes et assure les conditions institutionnelles de son développement complet.