O aumento de cargos de assessoramento superior pode ser benéfico para a administração pública?

Pesquisadora responsável: Eduarda Miller de Figueiredo

Título do artigo: INCENTIVOS À CORRUPÇÃO E À INAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO: UMA ANÁLISE DE DESENHO DE MECANISMOS

Autores do artigo: Mauricio Bugarin e Fernando B. Meneguin

Localização da intervenção: Brasil

Tamanho da amostra: Dados do TCU 2002-2013

Setor: Política Econômica e Governança

Tipo de intervenção: Efeitos dos cargos de direção e assessoramento superior (DAS)

Variáveis de interesse: Tomadas de contas especiais

Método de avaliação:  Mínimos Quadrados Empilhados (POLS)

Problema de Política

As leis e decisões judiciais concedem um conjunto de regras para as situações econômicas que precisam ser reguladas, não podendo ser deixadas para o livre arbítrio da sociedade, e isso acaba refletindo na eficiência das transações econômicas. Ainda assim, é necessário que as instituições estejam funcionamento perfeitamente calibradas para permitir que o sistema econômico seja eficiente. Ou seja, instituições frouxas demais podem gerar abusos, entretanto, extremamente rígidas geram comportamentos exageradamente cautelosos. Portanto, é extremamente necessário o equilíbrio entre esses dois opostos.

A eficiência no gasto de recursos públicos é uma exigência crescente da sociedade em razão da qualidade da prestação de serviços governamentais. Portanto, os autores buscaram avaliar os incentivos gerados pelas instituições no comportamento do gestor público.

Conforme Mendes (2011) afirma, o atual modelo de licitação presente no país, onde favorece as empresas que operam com o menor preço, dando oportunidade para empresas com estrutura precária conseguir licitações de preços baixos demais, recebendo os pagamentos antecipados e ofertando serviço de má qualidade. Em razão disso, Mendes (2011) sugere que deveria existir a opção de livre nomeação para funções gerenciais de alto escalão, pois seriam estas pessoas a orientar a política administrativa.

Portanto, as questões avaliadas durante a pesquisa englobam o controle da corrupção versus a maximização do retorno social da ação do gestor e como os servidores temporários reagem aos incentivos institucionais comparativamente aos servidores de carreira.

Contexto de Avaliação

Segundo Tanzi (1998), a eficiência do setor público fica prejudicada pela corrupção, pois se há fraudes durante o processo de licitação, a empresa vencedora pode não ser a mais eficiente na prestação de serviço e, ademais, reduz a efetividade do gasto público com o dinheiro desviado para o enriquecimento pessoal. No Brasil, a produtividade do gasto público é 60% da produtividade do gasto efetuado pelo setor privado, conforme estudo comparativo entre setores realizado por Cândido Jr. (2001).

O ranking de Transparência Internacional demonstra o nível de corrupção no país. O Brasil, em 2013, obteve uma nota 4,2 que identifica como um indício de sério nível de corrupção, visto que notas abaixo de 5 possuem essa característica.

Existem duas categorias de profissionais que ocupam cargos de direção e assessoramento superior (DAS): (i) funcionários efetivos de carreira (categoria C) e (ii) cargos comissionados e temporários (categoria T). No qual o gestor, tanto privado quanto o público, se preocupa com o retorno social relacionado à sua atuação. Já que quanto mais se dedicar, maior será o benefício social que irá produzir enquanto ocupar o cargo de DAS.

Detalhes da Política

Considerando que diferentes gestores atribuem diferentes pesos ao valor de sua contribuição à sociedade e ao retorno pessoal privado de ocupar um cargo de DAS, os autores definem dois tipos de gestores:

• Gestor Social: aqueles que atribuem elevado valor à sua contribuição social;
• Gestor Privado: aqueles que atribuem baixo valor à sua contribuição social.

Ademais, além do salário afetar a renda do gestor, ela também é afetada pelas decisões que o indivíduo tomar no exercício da sua função. Em vista disso, os autores definem três possíveis decisões distintas:

• Decisão N: gestor que cumpre sua função seguindo cuidadosamente todas as regulações, independentemente do resultado, dessa forma, não ofertando nenhum tipo de risco para si.
  • Benefício social da decisão: .
• Decisão S: gestor foca sua atuação no retorno social que poderá ser gerado, usando para isso instrumentos questionáveis futuramente.
  • Benefício social da decisão: .
• Decisão P: gestor que toma decisões baseadas apenas no benefício pessoal privado direto via uso indevido da máquina pública que, provavelmente, podem ocasionar punição futura.
  • Renda adicional:

Supõe-se que o benefício privado da corrupção é maior que o retorno social da atividade () e que há benefício líquido das ações inovadoras para o gestor independentemente da escolha pela decisão S ou P. Como essas duas decisões envolvem desrespeito à regulamentação, há com elas o risco de punição futura que é a perda do cargo público.

Portanto, os autores definem que no caso de o gestor atribuir baixo valor ao bem-estar social, ele preferirá a decisão P, enquanto o gestor que atribui valor elevado ao bem-estar social terá a seguinte conclusão:

•   gestor prefere se arriscar em atividades corruptas em prol da sociedade do que se arriscar para benefício pessoal.
•   gestor prefere se arriscar em atividades corruptas para benefício próprio do que se arriscar em prol da sociedade.

Detalhes da Metodologia

Para a avaliação da possível relação entre a prática de delitos na administração pública e a presença de servidores comissionados nos ministérios, foi utilizada a variável de Tomadas de Contas Especiais (TCE) enviadas para o Tribunal de Contas da União. Os controles utilizados são: percentual dos cargos de DAS ocupados por funcionários de carreira, despesa executada pelo ministério, número de DAS, total de servidores no ministério e tipos dos ministérios.

Pelo fato de possuir dados em painel e, após uma série de testes, os autores escolheram estimar o modelo através do Método do Mínimos Quadrados Empilhados (POLS).

Resultados

Durante 2002 a 2013, o percentual médio de cargos de comissão ocupados por servidores efetivos fica em torno de 65%, variando de 15% a 93% entre ministérios. Os Ministérios da Fazenda, da Ciência e Tecnologia e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio são que mais apresentaram servidor de carreira preenchendo os cargos de comissão e, talvez, isso ocorra pelo fato de tais ministérios tratam de assuntos mais complexos.

Gráfico 1: Evolução do preenchimento dos cargos em comissão por servidor de carreira

Entretanto, mesmo os Ministérios do Turismo e do Esporte contarem com a menor participação de servidores de carreira como DAS, ambos ministérios foram exibidos em coberturas jornalísticas nacionais por envolvimento em escândalos de má aplicação de recursos financeiros. Assim, segundo os autores, essa evidência pode sugerir um comportamento mais oportunista de pessoas que não possuem vínculo permanente com o serviço público.

Os principais resultados estimados através do POLS demonstraram o mesmo efeito sugerido pelo modelo teórico, ou seja, quanto mais funcionários de carreira ocupando cargo de DAS, menor será a ocorrência de TCE por unidade de orçamento autorizado. Ou seja, ao reduzir em 10 pontos a participação relativa de funcionários de carreira na ocupação dos cargos de DAS em um ministério, pode gerar em torno de 7 TCE’s por bilhão de despesa desse ministério.

Ademais, outro resultado sugere que o aumento no número de cargos DAS pode ser benéfico para a administração pública, sugerindo que parte dos processos de TCE podem ser motivados por incompetência administrativa.

Outro apontamento feito pelos autores é que as ações tomadas fora da legislação são tratadas com a mesma severidade, independentemente de ela ter sido motivada por corrupção ou pelo desejo de melhorar o resultado social das políticas públicas.

Lições de Política Pública

Em regra geral, o estudo demonstra a necessidade de pensar em uma maneira de motivar o servidor de carreira para tomar ações que terão como consequências uma melhora na administração pública. Além disso, foi possível observar que o preenchimento dos cargos de DAS deve passar a adotar critérios de méritos em vez de critérios políticos.

Referência

BUGARIN, Mauricio; MENEGUIN, Fernando B. Incentivos à corrupção e à inação no serviço público: Uma análise de desenho de mecanismos♦. Estudos Econômicos (São Paulo), v. 46, p. 43-89, 2016.