Pesquisador responsável: Bruno Benevit
Título original: Do Public-Private-Partnership-Enabling Laws Increase Private Investment in Transportation Infrastructure?
Autores: Daniel Albalate, Germà Bel e R. Richard Geddes.
Localização da Intervenção: Estados Unidos
Tamanho da Amostra: 177 parcerias público-privadas
Setor: Economia do Setor Público
Variável de Interesse Principal: Investimento privado em infraestrutura
Tipo de Intervenção: Leis de viabilização
Metodologia: DID, Métodos de Contagem
Resumo
A infraestrutura é uma característica fundamental para o desenvolvimento dos países, frequentemente demandando uma forte participação de capital privado para seu fomento. As Parcerias Público-Privadas (PPPs) podem viabilizar projetos em contextos nos quais o Estado não possui a capacidade de investimento necessária. Nesse sentido, este estudo analisou o impacto de leis de viabilização de PPPs em 35 estados nos Estados Unidos sobre a utilização de investimentos privados em infraestrutura. As evidências encontradas demonstraram que essas políticas aumentaram a participação de investimentos privados e o número de projetos de PPPs viabilizados.
A capacidade de investimento representa um dos grandes desafios relacionados à viabilização de projetos de infraestrutura, em especial para rodovias. Em nível global, estima-se que exista uma diferença de $ 350 bilhões entre o investimento necessário e a taxa de investimento para infraestrutura (WOETZEL et al., 2016).
Nesse contexto, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) podem viabilizar projetos em situações onde capacidade de investimento não atende às necessidades demandadas, promovendo contratos de longo prazo entre um patrocinador público de projetos e um parceiro privado. Assim, as PPPs podem melhorar a entrega de projetos dentro do prazo e do orçamento, estimular a inovação na execução dos projetos, alocar melhor os riscos e melhorar o desempenho dos projetos (ALBALATE; BEL; GEDDES, 2020).
Nos Estados Unidos, as PPPs contrastam com o modelo tradicional de entrega de projetos, que envolve contratos separados para projeto e construção, financiados pelo setor público através de títulos municipais isentos de impostos. O setor público também é responsável pela operação e manutenção. Já nas PPPs, atividades como projeto, construção, financiamento, operação e manutenção podem ser combinadas, explorando sinergias entre essas funções. No entanto, a implementação de PPPs depende de leis estaduais que regulamentem questões contratuais, como a aceitação de propostas não solicitadas, a aplicação de PPPs em infraestruturas novas ou já existentes, o compartilhamento de receitas e a inclusão de cláusulas de não concorrência.
A falta de legislação adequada pode aumentar os riscos para os parceiros privados, dificultando o desenvolvimento de projetos de infraestrutura. Leis específicas que autorizam as PPPs podem estimular a captação de investimento privado para esse tipo de projeto, pois esclarecem questões contratuais – como o tratamento de propostas não solicitadas, a viabilidade de usar PPPs em infraestrutura existente e nova –, e o compartilhamento de receitas com patrocinadores públicos, tornando-os financeiramente viáveis.
Nos Estados Unidos, a participação privada por meio de PPPs abrange a gestão, operação e renovação de instalações de transporte existentes, bem como o projeto, construção, financiamento e operação de novas instalações. No setor de transporte, especialmente em rodovias, os contratos de PPPs definem como a infraestrutura será renovada, mantida e expandida. Esses contratos também especificam a determinação das tarifas e a duração das concessões, além de incluir indicadores de desempenho, como padrões de segurança e qualidade do pavimento, com incentivos financeiros e operacionais claros. Entre 1988 e 2016, as PPPs foram utilizadas para financiar e construir pelo menos 177 projetos de transporte nos Estados Unidos, totalizando 115 bilhões de dólares. O uso de PPPs aumentou ao longo do tempo, com os investimentos anuais passando de 2,4 bilhões de dólares para uma média de 7,5 bilhões entre 2011 e 2016.
A legislação que autoriza as PPPs desempenha um papel importante na atração de investimentos privados, oferecendo segurança jurídica e reduzindo a incerteza política. Leis específicas para PPPs ajudam a evitar a necessidade de aprovações legislativas adicionais, o que pode desencorajar o investimento. Estados com legislação mais avançada para PPPs tendem a atrair mais investimentos privados, com 60% dos projetos ocorrendo em apenas seis estados que possuíam essas leis. Até 2012, 34 estados e Porto Rico tinham leis que concediam autoridade explícita para celebrar acordos de PPP, o que impulsionou o número de projetos e o volume de investimentos na modalidade.
O conjunto de dados do estudo abrangeu o período de 1988 a 2016 e contemplou informações sobre a adoção de leis que autorizam as PPPs pelos estados dos Estados Unidos. Especificamente, os dados contêm um indicador para o ano em que cada estado aprovou sua primeira lei de habilitação para PPPs, bem como as disposições dessas leis. O estudo utilizou um painel ao nível do estado-ano, cobrindo desde a aprovação da primeira lei moderna de PPP em 1988 até 2016, último ano para o qual há dados completos disponíveis. A amostra final compreendeu um total de 1.450 observações
Além de analisar o impacto da existência de uma lei de habilitação para PPPs sobre os investimentos privados, o estudo também investigou a importância de disposições específicas dessas leis na atração de investimentos. Foram identificadas 13 disposições que formam um índice de favorabilidade das leis de PPPs. Um questionário foi enviado a especialistas em PPPs para atribuir pesos a cada disposição com base em sua influência percebida sobre o investimento privado. Esses pesos foram usados para calcular uma pontuação de favorabilidade para cada lei de habilitação, variando entre 0 e 10, com leis mais recentes e modificadas recebendo pontuações mais altas. O estudo também considerou que alguns estados substituíram suas leis antigas por novas durante o período de estudo, e essas alterações foram incorporadas no índice de favorabilidade. O índice médio de favorabilidade aumentou ao longo do tempo, atingindo seu pico em 2012 e permanecendo constante até 2016.
O estudo examinou o impacto das leis que permitem PPPs no investimento privado em infraestrutura rodoviária nos EUA. As duas variáveis de resultado principais foram (i) o percentual de investimento privado em relação ao total de investimentos em estradas e rodovias e (ii) o número de projetos de PPP concluídos. A primeira variável capturou a participação do investimento privado no total de gastos. A segunda variável foi usada para avaliar se a introdução das leis de PPP influenciou o número de projetos que chegam à fase de fechamento financeiro.
Na análise principal, a abordagem de diferença-em-diferenças (DID) foi utilizada para comparar o impacto médio das leis de PPP nos estados que as implementaram, em relação àqueles que não o fizeram. Para controlar fatores que podem influenciar os resultados, o modelo incluiu variáveis como a dívida pública per capita, a receita de impostos sobre combustíveis, a ajuda federal para rodovias, a renda real per capita e a população dos estados. Também foram considerados o grau de sindicalização, que pode afetar a adoção de PPPs, e os efeitos fixos específicos para cada estado e ano, estas permitindo capturar variações não observadas.
O estudo também utilizou modelos de contagem, como o modelo binomial negativo condicional com efeitos fixos e o modelo inflacionado de zeros, para prever o número anual de projetos de PPP que atingem o fechamento financeiro. Como variáveis de controle, foram utilizados controles similares aos modelos anteriores. Por fim, realizou-se uma análise sobre os efeitos das provisões das leis de acordo com as especificidades associadas aos projetos de PPPs.
Os resultados mostraram que tanto a existência de legislações de PPPs quanto o índice de favorabilidade da legislação de PPP são determinantes estatisticamente significativos da proporção de investimento em PPP nos estados. A presença de uma lei de PPP tem um efeito positivo significativo sobre o investimento, com um aumento médio de 0,004 na proporção de investimento em PPP nos estados tratados, o que representa um aumento de quase seis vezes em relação ao período anterior à lei. O índice de favorabilidade também apresentou um impacto positivo, de forma que um aumento de uma unidade no índice elevou a proporção de investimento em 0,0011, indicando relevância econômica. No entanto, não foi identificada significância estatística para mudanças no índice para estados que já possuem uma lei.
Os resultados dos modelos de contagem indicaram que a presença de uma lei de PPP aumenta em média entre 4,5 e 5,2 vezes o número de projetos que atingem o fechamento financeiro em comparação com estados sem essas leis. Entretanto, mudanças no índice de favorabilidade após a aprovação da lei não foram estatisticamente significativas. Em relação ao efeito de substituição, a análise mostrou que o aumento nos gastos via PPP não resultou em uma diminuição dos investimentos públicos em estradas e rodovias. Tal resultado sugere que os gastos privados não substituem os gastos públicos, mas complementam o investimento total em infraestrutura.
Por fim, a análise dos efeitos das provisões sobre o investimento em estradas demonstrou que as cláusulas que fortalecem as PPPs são as únicas com impacto estatisticamente significante. A adição de uma provisão desse tipo aumentou a porcentagem de investimento em PPP em 0,004, mais do que dobrando o seu valor médio. Isso representa um aumento substancial no investimento privado, embora ainda seja uma pequena parte do total de investimentos. As demais categorias de provisões, como aquelas que tratam de definições contratuais e de financiamento, não apresentaram efeitos significativos. Assim, incluir cláusulas que incentivam diretamente as PPPs parece ser a estratégia mais eficaz para atrair investimento privado.
Neste artigo, foram conduzidas diversas abordagens empíricas para identificar como as leis que regulamentam PPPs e a favorabilidade dessas leis impactam o investimento privado e o número de projetos de PPP conclusos. Os resultados indicaram que a existência dessas leis está associada a um aumento significativo no número de projetos que atingem o fechamento financeiro, enquanto que o aspecto qualitativo dessas leis não apresentou efeitos estatisticamente relevantes. Adicionalmente, evidenciou-se que a implementação dessas leis não gerou uma substituição de investimento público por privado, sugerindo que ambos podem coexistir sem prejuízo à atuação estatal via investimento.
As evidências deste estudo fornecem informações relevantes para os formuladores de políticas públicas que buscam atrair mais investimento privado em infraestrutura. A presença de uma lei específica para PPPs desempenha um papel importante na criação de um ambiente mais favorável para a viabilidade desses projetos, enquanto o desenho de suas provisões pode ter efeitos mais limitados. Assim, políticas que incentivem a aprovação de leis de PPPs têm o potencial de aumentar o número de projetos de infraestrutura realizados via PPPs, promovendo a expansão da infraestrutura e, consequentemente, o desenvolvimento econômico.
Referências
ALBALATE, D.; BEL, G.; GEDDES, R. R. Do Public-Private-Partnership-Enabling Laws Increase Private Investment in Transportation Infrastructure? The Journal of Law and Economics, v. 63, n. 1, p. 43–70, fev. 2020.
WOETZEL, J. et al. Bridging Global Infrastructure Gaps. Shanghai: McKinsey Global Institute, 2016.
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