O ICMS Ecológico é bom para o Brasil?

Pesquisador responsável: Angelo Cruz do Nascimento Varella

Título do artigo: MUNICIPAL RESPONSES TO ECOLOGICAL FISCAL TRANSFERS IN BRAZIL: A MICROECONOMETRIC PANEL DATA APPROACH

Autores do artigo: Nils Droste, Guilherme Rodrigues Lima, Peter Herman May e Irene Ring

Localização da intervenção: Brasil

Tamanho da amostra:  Municípios brasileiros

Grande tema:  Meio Ambiente, Energia & Mudanças Climáticas

Tipo de Intervenção: Efeitos da adoção de transferências fiscais ecológicas

Variável de Interesse principal: Proporção de Áreas de Preservação Ambiental

Método de avaliação: Avaliação Experimental (RCT)

Problema de Política

A sustentabilidade ambiental é um desafio global que atinge todos os setores da sociedade. A busca por soluções e políticas públicas que assegurem a preservação do meio ambiente enfrenta empecilhos econômicos, políticos e sociais, que são tratados pelos governos de diversos países das mais variadas formas, visando o equilíbrio entre desenvolvimento sustentável e viabilidade financeira.

No Brasil, diversos autores argumentam a favor do uso de transferências fiscais ecológicas, que são ferramentas, utilizadas há décadas no país, para redistribuir verbas provenientes da arrecadação de impostos dos níveis governamentais mais altos para os níveis mais baixos. Desse modo, estados e municípios que efetivamente atuem em prol da preservação das áreas de interesse ambiental são financeiramente beneficiados.

Contexto de Avaliação

Uma das principais políticas de transferências fiscais ecológicas é caracterizada pelo ICMS Ecológico (ICMS-E), instrumento que redistribui parte dos recursos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) a partir de fatores de preservação ambiental, como a existência de áreas de proteção ambiental e conservação de regiões ricas em recursos hídricos.

Populares em diversos países ao redor do mundo, como Alemanha, Austrália, França, Índia, Indonésia, Portugal e Suíça, programas de transferências fiscais ecológicas são utilizados para garantir o financiamento de ações destinadas à sustentabilidade ambiental, de modo que pesquisadores debatem a aplicação desse tipo de ferramenta em um nível global, visando incentivar nações subdesenvolvidas a incrementar suas ações locais de preservação do meio ambiente.

No Brasil, Paraná foi o estado pioneiro a implementar o ICMS-E, em 1991, após uma pressão política de municípios que eram obrigados a manter Áreas de Proteção Ambiental (PA) em seus territórios. Desde então, outras 16 unidades federativas adotaram medidas semelhantes, com destaque à legislação criadas nos estados de Ceará e Pernambuco, no Nordeste, que incluem parâmetros sociais ao cálculo do ICMS-E (denominados ICMS Socioambiental) e ao estado de Minas Gerais, no qual a medida foi denominada de “Lei Robin Hood”, uma vez que o principal intuito da legislação é redistribuir recursos financeiros aos municípios mais pobres da região.

Detalhes da Política

De um modo geral, o ICMS-E utiliza parâmetros de conservação ambiental por meio de um cálculo que leva em consideração a proporção de áreas ambientais protegidas em um município, em comparação aos demais municípios no estado. Assim, a partir dessa proporção, que varia para cada unidade federativa, os recursos estaduais do ICMS são redistribuídos de modo a beneficiar as localidades que mantiveram áreas federais, estaduais e municipais de PA e de recursos hídricos relevantes.

Para ajudar o leitor a dimensionar tais esforços, no ano de 2014, cerca de 18% do território brasileiro possuía algum tipo de proteção ambiental, de modo que 8,8% são de ordem federal, 8,9% são estaduais e 0,3% são municipais. Apesar de parecer pouco, tais proporções são consideráveis. Representando apenas 0,3% do território nacional, a área correspondente as PAs de ordem municipal, por exemplo, equivalem à área da Bélgica.

A implementação do ICMS-E possui diversas características interessantes. No texto, os autores destacam cinco pontos principais:

1. A legislação não requer custos adicionais aos estados e à federação, uma vez que trata-se da redistribuição de recursos provenientes da arrecadação de impostos;
2. A lei gera certa descentralização do processo decisório acerca da preservação do meio ambiente;
3. Configura-se um incentivo à preservação ambiental e, consequentemente, ao aumento da disponibilidade desse bem público à sociedade;
4. Potencializa-se o envio de recursos financeiros aos municípios com menor poder aquisitivo;
5. A lei possui baixo custo de implementação.

Método de Avaliação

No intuito de mensurar os efeitos provenientes da implementação do ICMS-E no Brasil, os autores coletaram dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC), do Ministério do Meio Ambiente, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e das secretarias estaduais, acerca de informações referentes às unidades de preservação ambiental e a características ambientais, econômicas e sociais dos municípios brasileiros, para os anos de 1991 a 2009.

A partir da base de dados, os autores realizam uma análise econométrica denominada “dados em painel”, que permite o acompanhamento de mudanças nos municípios ao longo do tempo. O objetivo é mensurar se a existência da legislação do ICMS-E incentiva a implementação e manutenção de áreas de proteção ambiental amparadas pela lei. Ou seja, os pesquisadores estavam interessados em determinar se a lei efetivamente faz com que as cidades brasileiras intensifiquem as medidas de preservação ao meio ambiente.

Resultados

De um modo geral, a análise do estudo indica que a implementação do ICMS-E aumenta a proporção de áreas ambientais legalmente preservadas. Ou seja, a legislação efetivamente melhora as condições de conservação do meio ambiente no Brasil.

Um ponto relevante a ser destacado é o fato de que essa relação observada foi maior em regiões nas quais o Produto Interno Bruto (PIB) per capita é mais elevado, o que significa que a preservação ambiental apresenta maiores níveis em regiões mais ricas. Para os autores, isso é um indício de que locais mais pobres precisam resolver outros problemas, muitas vezes mais urgentes, antes de priorizar a preservação do meio ambiente. Desse modo, torna-se ainda mais relevante a garantia de condições mínimas a todas as regiões.

No que se refere aos municípios, os resultados encontrados são complexos.  Municípios com presença de indústrias apresentam o maior custo de oportunidade para a existência de PAs. Já a presença de agricultura, densidade urbana e PIB per capita tendem a apresentar melhores resultados na proporção de áreas preservadas. Também foi observada uma certa competição por áreas de conservação federais e municipais, a partir da implementação do ICMS-E, de modo que regiões com grandes áreas de proteção de ordem federal tendem a não apresentar regras para o ICMS-E. 

Lições de Política Pública

Em função dos custos inerentes à preservação ambiental e aos benefícios sociais decorrentes dessas práticas, políticas públicas de transferências fiscais ecológicas são bem vistas pela literatura acadêmica, de modo que estudos empíricos atestam para suas vantagens. De fato, o presente estudo demonstra que o ICMS-E é uma ferramenta eficiente na criação e manutenção de áreas de interesse ambiental no território brasileiro, que possui alguns dos mais exuberantes e importantes reservas de recursos naturais do mundo.

Além da preservação ambiental, políticas públicas similares ao ICMS-E incentivam a redistribuição de renda e beneficiam localidades que teriam dificuldades em praticar atos efetivos de preservação ambiental, de modo simultâneo às atividades econômicas. Em função do custo de oportunidade em manter áreas de preservação ambiental, municípios com poucos recursos são beneficiados e incentivados por esse gênero de legislação, gerando valor agregado ambiental e social para o Brasil.

Referência

DROSTE, Nils et al. Municipal responses to ecological fiscal transfers in Brazil: a microeconometric panel data approach. Environmental Policy and Governance, v. 27, n. 4, p. 378-393, 2017.