Royalties de petróleo geram benefícios para a educação?

Pesquisador responsável: Pedro Jorge Holanda Alves

Título do artigo: GASTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO E DESEMPENHO ESCOLAR

Autora do artigo: Joana Monteiro

Localização da Intervenção: Brasil

Tamanho da Amostra: 1º Estágio (4.115 observações) e 2º Estágio (220-240 observações)

Setor: Educação

Tipo de Intervenção: Efeito do gasto público no desempenho escolar

Variável de Interesse principal: Taxa de matrícula e desempenho escolar

Método de avaliação: Avaliação Experimental (RCT)

Problema de Política

É possível verificar que no Brasil, as políticas de inserção escolar foram positivas em relação ao aumento do número de matrículas e na retenção de alunos. De acordo com Monteiro (2015), em 20 anos, a média de anos de estudo da população brasileira aumentou em 55%, de modo que 93% das crianças entre 6 e 14 anos estão matriculadas no ensino fundamental. Contudo, de acordo com os resultados do Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA), dos 65 países que fizeram o exame, o Brasil se situou nas posições 58º, 55º e 59º nos rankings das maiores notas em matemática, leitura e ciências, respectivamente.

De modo similar ao que ocorre com as políticas públicas de incentivo às matrículas escolares, que possuem resultados positivos, programas votlados ao desempenho do aluno também gerem benefícios aos estudantes. Para isso, os formuladores de políticas públicas devem adotar mais medidas voltadas para melhoria de desempenho dos alunos matriculados, e, de certa forma, gerar resultados mais eficientes. Para certas situações, é necessário que maiores gastos sejam destinados à educação e seja possível aplicação dessas medidas.

No Brasil, o sistema de divisão orçamentária define que os prefeitos dos municípios possuem autonomia para definir seus gastos, mas a arrecadação fica sobre responsabilidade do governo federal, que arrecada grande parte da receita e transfere parcelas proporcionais para estados e municípios. Em alguns casos específicos, é possível identificar casos de municípios com características semelhantes que recebem recursos federais em volumes distintos.

Contexto de Avaliação

Certos municípios da região costeira são beneficiados por serem localizadas nas extrações prolíficas dos royalties e por este motivo, estes municípios recebem certa quantia de transferência do governo federal. Monteiro (2015) analisa o impacto de um gasto público na qualidade educacional dos municípios brasileiros produtores de petróleo que foram beneficiados com um aumento de receitas de royalties. A qualidade educacional pode ser positiva em dois sentidos: de um lado, o gasto pode gerar aumento no número de matriculas e garantir que um número maior de crianças esteja matriculado nas escolas e, por outro lado, o gasto pode aumentar o desempenho dos alunos.

Devido ao forte aumento das receitas recebidas dos royalties, em 1998, sua análise se inicia neste ano (algumas variáveis foram utilizadas em 2000 por ser o ano mais próximo com dados) até 2010, que é o último ano com informações do Censo Demográfico. As variáveis relacionadas à matrícula escolar são representadas pela taxa de frequência líquida no fundamental (razão entre o número de pessoas na faixa etária de 6 a 14 anos que estão regulamente matriculados no ensino fundamental e o total da população na mesma faixa etária) e o percentual de crianças de 6 a 14 anos que não frequentam a escola. Para mensurar o avanço na escolaridade da geração jovem, a autora utiliza a taxa de analfabetismo dos indivíduos entre 11 a 14 anos, percentual de crianças de 6 a 14 anos com 2 ou mais anos de atraso escolar e a expectativa de anos de estudo. Por fim, a análise será buscar evidências se recebimento de royalties de petróleo está associado a estes resultados de melhoria na área educacional, utilizando dados da Prova Brasil como indicador de desempenho escolar.

Detalhes da Política

Devido ao aumento da produção de petróleo, o Estado brasileiro decidiu estabelecer pela Lei do Petróleo, na qual os municípios seriam beneficiados por parte dessas extrações e que parte desse repasse de royalties de petróleo não seria exclusivo para o município produtor, mas também pelas regiões próximas. O peso desses repasses se tornou significativo após 1997, apresentando um crescimento na produção mais que o dobro entre 1997 e 2010, de forma que o repasse passou de R$424 milhões para R$21,6 bilhões no período descrito. O que se espera com esses aumentos de transferência é que isto pode gerar folga nas receitas dos municípios, e consequentemente, abra espaço para que sejam adotadas mais políticas voltadas ao desempenho estudantil.

Detalhes da Metodologia

Para suas estimativas, Monteiro (2015) separa o processo avaliativo em duas etapas. Em um primeiro momento, utilizando os indicadores de quantidade e qualidade escolar em uma regressão simples, foi investigado como se comportam os municípios que mais investiram em educação entre 2000 e 2010. Na segunda etapa, verificou a existência de uma relação entre os ganhos de receita municipal provenientes da produção de petróleo em relação ao aumento dos gastos em educação. A afirmação desta relação permite o uso de uma regressão com variáveis instrumentais para identificar que ganhos a mais devido as atividades de petróleo tenham tido impacto no investimento na educação e em seus resultados escolares.

Pelo critério geográfico, a Lei do Petróleo aplica a distribuição dos ganhos de royalties, sendo aqueles municípios localizados na costa possuem direito de receber mais que os municípios vizinhos fora da costa. Esta distinção permite a definição de que municípios na costa brasileira são “tratados” por receberem uma quantidade maior de repasse que seus municípios vizinhos, que seriam definidos como “controle”. O uso da lei se torna favorável para a análise causal, já que geograficamente são municípios parecidos, com a diferença de que há ganhos de receitas distintos em relação aos royalties de petróleo.

Apesar desta estratégia não estar livre de críticas, já que a determinação implica que receber ou não esse recurso independe das características econômicas e políticas municipais, apenas em uma fronteira marítima que tem produção de petróleo. Dessa forma, os tomadores de política do município não podem definir o nível de receitas de royalties em cada ano e a diferença entre os dois grupos de municípios seriam definidos pelo aumento de despesa, ocasionado devido ao aumento de receitas transferidas pelo governo federal.

Contudo, como estamos interessados em ver os efeitos refletidos na despesa, mesmo que 75% dos recursos recebidos seja definido por lei que devem ser investidos em educação, a decisão de como aplicar depende do esforço e objetivos dos prefeitos, que podem gerar certo viés nas estimativas. Por esse motivo, nessa segunda parte, não foi feita uma simples estimação, mas o uso do valor da produção de petróleo como instrumento para captar o efeito local da despesa em educação.

Resultados

No primeiro estágio, contando com cerca de 4.000 municípios, os resultados indicam que os aumentos dos gastos em educação incrementam o número de crianças nas escolas, utilizando os indicadores de taxa de matrícula e crianças fora da escola. Este resultado provavelmente ocorre devido ao fator constitucional do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) que vincula as transferências do governo federal para os municípios com base no número de matrículas. Na segunda etapa, por outro lado, as estimativas mostram que devido ao aumento no orçamento devido aos royalties, os municípios aumentam 9% no salário médio dos professores, com a finalidade de aumentar o desempenho dos alunos, contudo, não há nenhum sinal de que esta política tenha resultado em melhorias no desempenho educacional.

Apesar de uma parte dos recursos ganhos do petróleo tenha sido destinado as despesas em educação, as evidências para 239 observações entre 1998 e 2010 são de que o setor não foi muito priorizado, apresentando apenas 14% das receitas de royalties destinadas a educação e apenas uma diferença de 13% dos gastos dos municípios na região da costa brasileira em comparação a seu vizinhos. Em termos monetários, o aumento do valor da produção de petróleo está associado a um crescimento na receita de royalties de R$0,02, que, consequentemente, se reverteu em despesa pelos municípios e gerou um aumento em educação de R$ 0,003.

Lições de Política Pública

Em alguns casos no Brasil e no mundo, nos deparamos com situações em que governos locais, por algum motivo externo, recebem uma quantidade maior de recursos financeiros e, por isso, possuem maior disponibilidade de opções de investimentos e gastos. Estes casos servem como experimentos para mostrar como governos locais com larga quantidade de receita, ou com ganhos de receitas inesperados, se comportam na decisão de definir os destinos de suas despesas.

Este trabalho contribui para a literatura mostrando como os municípios brasileiros se comportam na qualidade educacional quando possuem maior disponibilidade de recursos. Os resultados apresentados mostram que a lição ser tomada indica que apenas o uso de recursos para maior salários dos professores não apresenta resultados significativos para o desempenho. É necessário que os municípios adotem outras políticas, como melhor qualificação dos docentes, maior acompanhamento estudantil ou melhoria da estrutura escolar.

Referência:

MONTEIRO, Joana. Gasto público em educação e desempenho escolar. Revista Brasileira de Economia, v. 69, n. 4, p. 467-488, 2015.