A Nota Fiscal Paulistana aumentou as receitas do Estado?

Pesquisador responsável: Adriano Valladão Pires Ribeiro

Título do artigo: O IMPACTO DO PROGRAMA NOTA FISCAL PAULISTA NA EXPANSÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS DO ESTADO

Autores do artigo: Peter Felipe dos Santos, Hugo Leonardo Alves de Mendonça, Francisco Cassuce e Cristiana Rodrigues

Localização da intervenção: Estado de São Paulo

Tamanho da amostra: 280 observações

Setor: Política Econômica e Governança

Tipo de Intervenção: Efeito da restituição de parte do ICMS na expansão das receitas tributárias do Estado

Variável de interesse principal: Arrecadação mensal com ICMS

Método de avaliação: Outro - Avaliação quase-experimental

Problema de Política

A sonegação fiscal e a informalidade são problemas para as finanças públicas, que podem ainda ser agravado dados um sistema tributário extenso e complexo, casos de corrupção dos agentes fiscalizadores e a ineficiência do setor público quanto a utilização dos recursos coletados. Em busca de amenizar tais problemas, o governo do estado de São Paulo adotou, em janeiro de 2008, o Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal, conhecido também como Nota Fiscal Paulista.

Contexto da Avaliação

Uma consequência da diminuição da sonegação e da informalidade é uma arrecadação maior do setor público. Portanto, o recolhimento dos impostos estaduais afetados pela medida poderia ser usados para avaliar o impacto da Nota Fiscal Paulistana, especificamente o ICMS (imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação). O programa ganha ainda mais relevância uma vez que o estado de São Paulo é a maior economia do país e o ICMS um de seus principais impostos.

Detalhes da Intervenção

O Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal permitia o cadastro de qualquer cidadão, pessoa física ou jurídica, para poderem requisitar a restituição de 30% do ICMS cobrado nas compras de bens e de serviços de transporte interestadual e intermunicipal no estado de São Paulo. O requisito, após o cadastro, era o fornecimento do CPF (Cadastro de Pessoa Física) ou CNPJ (Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica) na nota fiscal no momento da compra. O beneficiário consegue acessar o valor a ser devolvido e tanto depositar o montante em conta corrente ou poupança quanto debitar o IPVA de seus veículos. O limite para a restituição do dinheiro é de 5 anos e o valor mínimo da transação é de 25 reais. Além disso, os cidadãos podem denunciar as empresas que se recusarem a emitir o documento fiscal ao consumidor, o acúmulo de trinta ou mais denúncias levariam os agentes públicos a verificarem o estabelecimento.

A política adotada, portanto, buscou minimizar fraudes e sonegações dos estabelecimentos comerciais transformando o próprio consumidor no agente fiscalizador, uma vez que o incentivo gerado pela restituição do ICMS ao comprador impossibilita a prática de suborno. A facilidade de se reportar os centros comerciais que negam o fornecimento do documento fiscal também diminuiria a propensão à informalidade. Destaca-se ainda o sucesso do programa quanto a sua aderência ao observar os dados disponíveis pela Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, registrando mais de 21 milhões de cadastros e quase 15 bilhões de reais em créditos distribuídos.

Detalhes da Metodologia

A arrecadação mensal com o ICMS será usada para mensurar o impacto da Nota Fiscal Paulistana para o período de janeiro de 2003 até agosto de 2014. Idealmente, a maneira de se obter o efeito da medida seria comparando a diferença do recolhimento estatal do imposto, para o mesmo período, com e sem a adoção do programa. Na prática, contudo, apenas uma realidade é observada e tal comparação não pode ser implementada. Nota-se, então, que a união da arrecadação dos estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, por não adotarem a mesma política, fornece um bom contrafactual caso o estado de São Paulo não tivesse adotado o programa.

Pela discussão acima, o estado de São Paulo é o grupo tratamento e os estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro formam o grupo controle. A metodologia usada na avaliação da política é formulada em dois passos. O primeiro consiste em tirar a diferença da arrecadação do ICMS entre o período anterior ao programa, de janeiro de 2003 a dezembro de 2007, e o período posterior, de janeiro de 2008 até agosto de 2014, para os grupos controle e tratamento. Assim, as diferenças individuais constantes ao longo do tempo de cada estado podem ser eliminadas. No segundo, compara-se a diferença das diferenças dos dois grupos, que indicaria então qual o impacto da adoção da Nota Fiscal Paulistana.

Por fim, para que o efeito capturado por essas diferenças seja, de fato, o do programa, é preciso considerar os demais fatores que também afetam a arrecadação do imposto. Isto é, não levar em conta os principais elementos que impactam o recolhimento do ICMS acarretaria em uma avalição incorreta da política implementada, pois imputaria seus efeitos à Nota Fiscal Paulistana. As variáveis usadas foram o Índice de Vendas no Comércio Varejista, o Custo da Cesta Básica e o Rendimento Real Médio do Trabalho e buscaram capturar os efeitos da variação do custo de vida e do volume da atividade econômica em cada estado.

Resultados

O resultado advindo do exercício acima indica que o Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal foi positivo e da ordem de 600 milhões de reais para os cofres públicos do estado de São Paulo. Ou seja, o programa levou ao aumento da arrecadação estadual com o ICMS quando comparado à não adoção da política pelo grupo controle, ressaltando-se novamente que esse resultado pode ser computado ao programa, pois os impactos no recolhimento do imposto relacionados ao custo de vida e a atividade econômica foram devidamente acometidos. Em perspectiva, o valor médio arrecadado pelo ICMS no estado de São Paulo no período analisado foi de quase 5 bilhões de reais, portanto, o resultado obtido significa um aumento de 12% em relação à média do período.

Lições de Política Pública

A principal lição do estudo é destacar o papel do setor público em identificar problemas e formular políticas públicas efetivas para resolvê-los. No caso, a sonegação e a informalidade foram apontadas como empecilhos para uma maior arrecadação no estado de São Paulo e a Nota Fiscal Paulistana, ao transformar o consumidor de bens e serviços no agente fiscalizador, conseguiu aumentar o recolhimento de ICMS no estado. Os incentivos criados aos cidadãos pelo programa dificultam a sonegação e a informalidade dos estabelecimentos comerciais, além de criarem uma consciência fiscal duradoura por meio do hábito de pedirem o documento fiscal em cada compra.

Referência: DOS SANTOS, Peter Felipe et al. O impacto do programa Nota Fiscal Paulista na expansão das receitas tributárias do Estado. Revista ESPACIOS| Vol. 36 (Nº 17) Año 2015.