Pesquisador responsável: Bruno Benevit
Autores: Mounir Karadja e Erik Prawitz
Título original: Outsourcing Education: Experimental Evidence from Liberia
Localização da Intervenção: Libéria
Tamanho da Amostra: 3,508 estudantes, 185 escolas
Setor: Economia daEducação
Variável de Interesse Principal: Qualidade das escolas
Tipo de Intervenção: Gestão privada
Metodologia: OLS
Resumo
As parcerias público-privadas (PPPs) podem apresentar oportunidades aos gestores públicos de aprimorar a prestação de serviços públicos à população, aproveitando os incentivos para a eficiência do setor privado. O programa Partnership Schools for Liberia (PSL) foi um caso de PPP no setor educacional, delegando aleatoriamente a gestão de 93 escolas públicas para organizações privadas. O objetivo desse estudo foi avaliar o impacto desse programa na gestão, na performance de ensino e na satisfação dos estudantes das escolas selecionadas. Os resultados indicaram que os alunos desses escolas performaram melhor em testes de inglês e matemática e que os alunos e familiares apresentaram maior satisfação nas escolas PSL. Embora tenha sido identificada heterogeneidade significativa entre os provedores, não foram identificadas heterogeneidades nos ganhos de aprendizagem ou na matrícula por características dos alunos.
As parcerias público-privadas (PPPs) proporcionam oportunidades aos gestores públicos de aprimorar a prestação de serviços públicos à população, permitindo delegar a gestão de da oferta de bens e serviços ao setor privado. No entanto, enquanto que por um lado as PPPs possuem o potencial de induzir maior eficiência devido aos incentivos enfrentados pelo setor privado, existem ressalvas quanto a forma com que instituições privadas podem alcançar tal eficiciência por meio de cortes de custos, potencialmente penalizando a qualidade da prestação dos serviços contratados (ROMERO; SANDEFUR; SANDHOLTZ, 2020).
Na Libéria, programa Partnership Schools for Liberia (PSL) foi um caso de PPP no setor educacional implementado no país em 2016, onde a gestão de 93 escolas públicas foram delegadas aleatoriamente para oito organizações privadas. Nesse sentido, esse programa forneceu um experimento para a avaliação da performance e do custo-benefício de PPPs no setor de educação, possibilitando observar como o possível conflito entre a qualidade e a eficiência de escolas são é lidado via a gestão privada de escolas.
O estudo realizou um experimento para a designação das escolas participantes do programa. As escolas PSL, grupo de tratamento, foram gerenciadas por organizações privadas, enquanto que as escolas do grupo de controle permaneceram sendo administradas pelo setor público. Conforme previsto em contrato, o PSL a princípio garantia um professor por série em cada escola, além de financiamento extra, e possuíam autorização para limitar o tamanho das turmas. Por fim, enquanto ambas as escolas do programa e públicas tradicionais permaneciam gratuitas para os alunos do ensino, as escolas públicas cobravam taxas de educação infantil (ECE).
A amostragem e a atribuição aleatória foram realizadas para um estudo em que foram analisadas escolas primárias públicas em Libéria. Foi estabelecido que as escolas que seriam parte do programa PSL precisavam atender a determinados critérios, incluindo número mínimo de salas de aula e professores, acesso viário adequado e operação em um único turno. Após o processo de seleção, apenas algumas escolas atenderam a todos os critérios. As escolas participantes do estudo, em média, estavam mais próximas da capital, tinham mais recursos e melhor infraestrutura do que a média das escolas no país. As escolas foram emparelhadas dentro de cada distrito com base nos recursos disponíveis. Algumas escolas inicialmente designadas como parte do programa não foram gerenciadas por provedores privados, sendo consideradas não conformes ao tratamento.
A amostragem e a atribuição aleatória estabeleceu que as escolas que seriam parte do programa PSL precisavam atender a determinados critérios, como o número mínimo de salas de aula e professores, acesso viário adequado e operação em um único turno. Após o processo de seleção, apenas algumas escolas atenderam a todos os critérios. As escolas participantes do estudo, em média, estavam mais próximas da capital, tinham mais recursos e melhor infraestrutura do que a média das escolas no país. As escolas foram emparelhadas dentro de cada distrito com base nos recursos disponíveis. Algumas escolas inicialmente designadas como parte do programa não foram gerenciadas por provedores privados, sendo consideradas noncompliers ao tratamento, permitindo a identificação do efeito da intenção para o tratamento (ITT) a partir das observações dessas escolas (7 escolas ao total).
A coleta dos dados nas escolas participantes do experimento ocorreram no início do ano letivo, setembro a outubro de 2016, e no final do ano letivo, maio a junho de 2017. Os dados coletados compreenderam informações relativas a características invariáveis dos alunos e suas performances em testes de língua inglesa e matemática, além das características das escolas e das estratégias de ensino dos professores de língua inglesa e matemática. Os dados também apresentaram diferenciação quanto ao formato das questões testadas: padronizadas, conceituais e abstratas. Adicionalmente, para verificar a composição dos estudantes entre as escolas, a pesquisa compilou dados matrícula de 20 estudantes por escola no ano letivo anterior ao experimento.
Para identificar o impacto do programa do PSL na performance dos alunos, o estudo empregou dois modelos de mínimos quadrados ordinários (OLS), estimando o efeito do tratamento sobre os tratados (ToT) e o efeito da intenção de ser tratado (ITT). Para estimar o ToT, utilizou-se como instrumento a identificação das escolas inicialmente atribuídas como tratadas. O primeiro modelo consistiu em uma simples comparação dos resultados pós-tratamento para estudantes de ambos os grupos. A segunda especificação adiciona controles para características invariáveis no tempo medidas no nível dos estudantes e no nível da escola. Ambas as especificações são estimadas agrupando os erros padrão no nível da escola.
Posteriormente, verificou-se como o programa PSL impactou o acesso à educação. Assim, observaram-se os impactos sobre sobre três variáveis de resultados considerando dados no ano letivo prévio ao experimento: matrícula, frequência dos alunos e seleção de alunos com alguma deficiência. Foram estimados modelos ao nível da escola e ao nível dos alunos. Também foram estimados os impactos nessas variáveis de resultado considerando turmas com tamanho restringido devido a determinações dos provedores do PSL, além do impacto nas turmas com tamanhos restringidos e não restringidos na performance em testes de conhecimento. Novamente, os erros padrão foram agrupados no nível da escola.
O estudo também apresenta análises do ITT sobre a gestão das escolas, o comportamento dos professores, o comportamento familiar dos estudantes, cobrança de taxas e atitudes dos estudantes. Por fim, o estudo apresenta uma análise de heterogeneidade entre os oito provedores privados. Assim, observaram-se o impacto entre as escolas de cada provedor (i) na performance em testes de conhecimento, (i) no comportamento das escolas na manutenção e contratação de professores, e (iii) na satisfação dos pais e estudantes.
Os resultados indicaram que após 1-2 meses de tratamento, as pontuações dos testes dos alunos aumentaram significativamente em 0,05 desvio padrão em matemática e 0,07 desvio padrão em inglês. O efeito do tratamento aumentou ao longo do tempo, indicando ganhos contínuos. Os efeitos do tratamento foram significativos para novos módulos e questões conceituais, sugerindo ganhos reais de aprendizagem. Não foram encontradas evidências de efeitos heterogêneos do tratamento por status socioeconômico, gênero ou série dos alunos. Adicionalmente, os resultados foram robustos a diferentes medidas de habilidade dos alunos.
As mudanças na matrícula entre escolas de tratamento e controle foram observadas. Antes do tratamento, as escolas de tratamento eram ligeiramente maiores, com uma média de 34 alunos a mais. Durante o ano acadêmico de 2016-2017, as escolas de tratamento tinham, em média, 57 alunos a mais do que as escolas de controle. Isso resultou em um aumento líquido de 25 alunos por escola. A presença dos alunos também melhorou nas escolas de tratamento, com uma diferença de 16 pontos percentuais (p.p.) em relação às escolas de controle. Não houve evidência de exclusão sistemática de grupos de alunos nas escolas de tratamento. A análise da seleção de alunos não mostrou diferenças estatisticamente significativas entre as escolas de tratamento e controle. Quando considerada a restrição do tamanho das turmas, o programa levou a uma diminuição significativa na matrícula. De acordo com os autores, esse comportamento não pareceu ser motivado pela seleção de alunos "melhores", mas sim pela limitação do tamanho das turmas pelos provedores e pela eliminação de turnos duplos.
Com relação à gestão das escolas, verificou-se que alunos de escolas do programa PSL eram 23 p.p. mais propensos a ter um livro didático e 8,2 p.p. mais propensos a ter materiais de escrita (caneta e caderno). Escolas PSL tinham uma probabilidade 8,7 p.p. maior de estarem em funcionamento durante o dia letivo e tinham dias letivos mais longos, com um adicional de 3,2 horas por semana. Embora os diretores em escolas PSL tenham pontuações semelhantes às das escolas públicas tradicionais, eles dedicam mais tempo a atividades de gerenciamento. As práticas de gestão em escolas PSL foram significativamente melhores, sugerindo uma mudança no papel dos diretores nessas escolas.
O comportamento dos professores foi analisado para avaliar a responsabilidade e os efeitos da gestão escolar. Professores em escolas PSL apresentaram maior probabilidade de estarem presentes durante verificações surpresa (20 p.p.) e menos propensos a faltar nas semanas anteriores (7,5 p.p.). Além disso, relatos dos alunos indicaram que professores em escolas PSL eram mais propensos a se envolverem ativamente na instrução (15 p.p.), menos propensos a se desviarem do assunto que professores em escolas PSL (25 p.p.) e eram menos propensos a agredir alunos (6,6 p.p.).
Os resultados sobre a aprovação dos estudantes e das famílias mostram que o programa também aumenta a parcela de pais satisfeitos (7,49 p.p.) e a probabilidade de alunos de achar a escola divertida (5 p.p.). Embora as escolas PSL não possam cobrar taxas, ainda há relatos de pais pagando algumas taxas. As despesas das famílias com educação diminuem, principalmente devido à oferta gratuita de livros didáticos e uniformes pelos provedores. No entanto, não há mudança na participação dos pais na educação dos filhos. Em relação às atitudes dos alunos, aqueles em escolas PSL têm mais chances de ver a escola como útil e menos propensos a ter opiniões negativas sobre algumas tribos em Libéria.
Com relação aos efeitos de acordo com cada um dos oito provedores, as escolas PSL apresentaram heterogeneidade em termos de magnitude e significância do seu impacto. Os efeitos do tratamento nos escores dos testes compostos são positivos e significativamente diferentes de zero para três provedores, e efeitos são positivos e estatisticamente insignificantes para outros três provedores. As escolas dos outros dois provedores apresentaram resultados negativos e estatisticamente não significativos. Enquanto houve um aumento no número de professores designados para as escolas, também houve uma saída adicional de professores. De acordo com os autores, embora demitir professores ineficazes seja importante, uma redistribuição de professores é uma política improvável de melhorar o desempenho médio do sistema educacional da Libéria como um todo.
Esse artigo investigou os efeitos de uma PPP na educação em Libéria com foco na melhoria da qualidade e no acesso à educação. O programa PSL envolveu a gestão privada de escolas públicas, com a expectativa de melhorar o desempenho dos alunos e aumentar a satisfação dos pais. Para isso, foram realizadas observações em sala de aula, entrevistas com professores e análises de dados de alunos e famílias, a fim de avaliar os efeitos do programa sobre o comportamento dos professores, a satisfação dos alunos e dos pais, bem como a matrícula e desempenho acadêmico.
Os resultados mostraram que, embora houvesse melhorias significativas no comportamento dos professores e na satisfação dos alunos e pais em algumas escolas, os efeitos do programa foram heterogêneos entre os provedores. Escolas geridas por alguns provedores privados tiveram aumentos significativos nos escores dos testes, enquanto outros tiveram resultados insignificantes. Além disso, o programa reduziu a cobrança de taxas nas escolas, a seleção e retenção de professores, bem como a matrícula e a satisfação dos estudantes e de suas famílias.
Esses resultados destacam a importância de considerar heterogeneidades e incentivos da gestão privada ao formular políticas educacionais baseadas em parcerias público-privadas. A compreensão dessas diferenças é fundamental para o desenvolvimento de estratégias eficazes que possam melhorar a qualidade e o acesso à educação, especialmente em contextos de recursos limitados de países em desenvolvimento como a Libéria.
Referências
ROMERO, M.; SANDEFUR, J.; SANDHOLTZ, W. A. Outsourcing Education: Experimental Evidence from Liberia. American Economic Review, v. 110, n. 2, p. 364–400, 1 fev. 2020.
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